Дискреционных полномочиях

Дискреционных полномочиях

Норма права носит общий характер. Это означает, что она рассчитана не на какой-либо конкретный случай или обстоятельство, а на тот или иной вид случаев и обстоятельств. В норме права даются общие правила поведения людей. По мнению О.Э. Лейста, общий характер правовой нормы означает, что, во-первых, «она не теряет свою силу после однократного применения, а действует постоянно»22. Во-вторых, «общий характер нормы означает персональную неконкретность её адресатов»23. Если первая характеристика описывает функциональную сторону нормы права, то вторая подразумевает скорее её недостаток, чем преимущество. Из персональной неконкретности нормы права вытекает необходимость существования и правоприменителя, и определенного «люфта», выбора, усмотрения в его поведении, без которого конкретизировать норму, применяя её, невозможно. Это и описывается в административно-правовой науке термином «дискреционные полномочия» (или административное усмотрение). Они представляют собой полномочия, которые должностное лицо может осуществлять по собственному усмотрению.

Если завышенные требования закона прямо способствуют вступлению в коррупционные отношения, то дискреционные полномочия создают питательную среду для того, чтобы проявилось коррупционное действие завышенных требований. Другими словами, различие между этими факторами коррупциогенности состоит в том, что, завышенные требования закона сами непосредственно вызывают коррупцию, а дискреционные полномочия представляют собой коррупциогенный фактор лишь тогда, когда они состоят в возможности выбора между применением завышенных требований закона и отказа от их применения. Так, предоставляя чиновнику возможность выбора между санкциями различной степени тяжести при отсутствии четких критериев того, когда нужно накладывать конкретную санкцию, норма права позволяет правонарушителю заплатить правоприменителю за менее тяжкую для него санкцию.

Заметим, что в том случае, когда завышенные требования сопрягаются с возможностью чиновничьего усмотрения, обнаружить коррупцию гораздо сложнее, так как «покупается» вполне законное решение, то есть решение, которое мог бы принять идеально честный чиновник. В том случае, когда завышенные требования должны накладываться безусловно и закон чётко закрепляет те случаи, когда это должно происходить, взятка платится за совершение чиновником нелегальных действий. Таким образом, различные факторы коррупциогенности порождают различные типы коррупции.

Следует отличать наделение дискреционными полномочиями из-за несовершенств закона либо несовершенств юридической техники, от «запрограммированных» дискреционных полномочий, которые допускаются законодателем из лучших побуждений, а именно — позволить чиновнику наиболее справедливо наказать правонарушителя. В этой главе рассматриваются «запрограммированные» дискреционные полномочия.

3.2. Наличие низших и высших пределов наказания — «вилок» (относительно определенных санкций) в административном законодательстве

Теоретически, высшие и низшие пределы наказания задуманы с тем, чтобы максимально учесть степень вины, тяжесть правонарушения, иные обстоятельства правонарушения. Однако в то же время «вилки» предоставляют возможность коррумпированному должностному лицу вступать в договорные отношения с виновным. Для демонстрации относительно определенных санкций воспользуемся проектом Кодекса об административных правонарушениях, внесенным в Государственную Думу весной 2000 года.

«Вилки» наличествуют в каждой статье проекта КоАП в главах с 5 по 21 . Наиболее примечательным примером является ст. 19.8 «Непредставление ходатайств, заявлений, сведений в антимонопольный орган». Санкция этой статьи предусматривает штраф от 500 до 5000 минимальных размеров оплаты труда, то есть десятикратное превышение верхнего предела штрафа над нижним. Непонятно, какие обстоятельства совершения данного правонарушения необходимо принимать во внимание при наложении санкции, опираясь на немыслимо широкий спектр размеров штрафа.

Разумеется, даже при четко составленной санкции (без «вилки») правонарушитель может «купить» себе вообще освобождение от наказания. Но этот вид коррупции уже не связан с рассматриваемой темой о роли закона в облегчении коррупционных сделок.

О дискреционных полномочиях должностных лиц Верховного Суда РФ в гражданском и арбитражном процессах

Вопрос о дискреционных полномочиях должностных лиц судов современной России стал предметом обсуждения в отечественной юридической литературе в связи с правовой позицией Европейского суда по правам человека, который отрицательно оценил полномочия председателей (и заместителей) судов субъектов РФ на принесение протеста в надзорном порядке. С того времени минуло немало лет, схожие полномочия должностных лиц Верховного Суда РФ закреплены в нормах ГПК РФ и АПК РФ. По этой проблеме специальные публикации отсутствуют, встречаются лишь отдельные суждения. Осмысление являющихся предметом данной статьи дискреционных полномочий должностных лиц Верховного Суда РФ, предусмотренных ч. 3 ст. 381, ч. 3 ст. 391.5 и ст. 391.11 ГПК РФ и ч. 8 ст. 291.6, ч. 7 ст. 308.4 и ст. 308.10 АПК РФ, важно как для законодателя, так и для судебного правоприменения. Для первого это имеет значение в аспекте внедрения правового регулирования, корреспондирующего требованиям Конституции РФ в ее понимании Конституционным Судом РФ и Конвенции по защите прав человека и основных свобод в ее толковании Европейским судом по правам человека. Для второго это актуально тогда, в частности, когда законодатель не только не отказывается от наделения должностных лиц Верховного Суда РФ вызывающими сомнения дискреционными полномочиями, поначалу появившимися в гражданском процессе, но, напротив, внедряет их и в арбитражный процесс. Между тем есть необходимость в обобщении существующих правовых подходов Европейского суда по правам человека, Конституционного Суда РФ, процессуальной доктрины, выявлении наиболее актуальных аспектов проблемы и рассмотрении возможных вариантов их урегулирования.

Ключевые слова: дискреционные полномочия должностных лиц Верховного Суда РФ, кассационное производство, надзорное производство, гражданский процесс, арбитражный процесс, ГПК РФ, АПК РФ.

Дискреционные полномочия должностных лиц государственных органов – это не новый феномен. Под ними по общему правилу понимаются установленные в правовых нормах полномочия, позволяющие соответствующему должностному лицу действовать по собственному усмотрению в пределах, определенных правовыми актами.

Термин “дискреция”, вероятно, от лат. discretio – решение должностным лицом или государственным органом относящегося к его ведению вопроса по собственному усмотрению. Известно мнение, что в русский язык он попал из немецкого (discretion) или польского (diskrecja) языка в 1705 г. См.: Фасмер М. Этимологический словарь русского языка. Т. 1 – 4. М., 1964 – 1973. Существует позиция, согласно которой термин “дискреционный” происходит от фр. – “зависящий от личного усмотрения” (см.: Советский энциклопедический словарь. М., 1979. С. 400).

Сами по себе подобные дискреционные полномочия едва ли могут рассматриваться как нечто негативное (более того, дискреционность полномочий нередко прямо закрепляется в правовых нормах, а юрисдикционными органами признается их социальная ценность ). Их существование объясняется не чьей-то злой волей, а является зачастую результатом многих социальных, в том числе правовых, феноменов, устранить которые полностью обществу невозможно (или как минимум очень сложно) либо не представляется необходимым (или приоритетным). С первым проявлением трудно спорить, поскольку оно зачастую действительно связано с необходимостью, с которой приходится мириться. При втором ситуация выглядит несколько иначе, так как в основном речь идет о произвольном усмотрении законодателя, которое не всегда имеет оправдание. Правда, уяснить, о чем идет речь в каждом конкретном случае – о первом или втором, – далеко не всегда возможно.

И Европейский суд по правам человека (далее – ЕСПЧ), как это усматривается из п. 52 его Постановления от 11 декабря 2003 г. по делу “Карбонара (Carbonara) и Вентура (Ventura) против Италии” (СПС “КонсультантПлюс”), признает наличие у него дискреционных полномочий и свое право на их реализацию, в частности в аспекте присуждаемых им компенсаций (при этом конвенционно критерии этого не определены). Об этом же дискреционном полномочии упоминается в п. 12 Постановления ЕСПЧ от 14 июня 2011 г. по делу “Денисова и Моисеева (Denisova and Moiseyeva) против Российской Федерации”, поскольку в ст. 41 Конвенции о защите прав человека и основных свобод (далее – Конвенция) использованы, как отмечается ЕСПЧ, прилагательное “справедливая” и фраза “в случае необходимости” (Бюллетень Европейского суда по правам человека. Российское издание. 2012. N 7). Хотя понятно, что в этих случаях речь не идет о дискреционном полномочии какого-либо должностного лица ЕСПЧ.

В некоторых странах произошло закрепление дискреционных полномочий должностных лиц государственных органов в конституционных нормах (п. 1 разд. 18 приложения III к Конституции Республики Сингапур “Дискреционные полномочия министра”, п. 20BA Конституции Республики Индия “Осуществление дискреционных полномочий губернатором при выполнении своих функций” и т.д.). Они обнаруживаются и в учредительных документах весьма авторитетных международных институтов. Так, в касающейся общих ценностей Евросоюза ст. 1 Протокола N 26 “О службах общего назначения”, подписанного в г. Лиссабоне 13 декабря 2007 г., и согласно ст. 51 Договора о Европейском союзе от 7 февраля 1992 г., являющегося частью Договора о Европейском союзе и Договора о функционировании Европейского союза от 25 марта 1957 г., указана и такая: “…существенная роль и широкие дискреционные полномочия национальных, региональных и местных властей в предоставлении, поручении осуществления и организации служб общеэкономического значения способом, который в максимально возможной степени соответствует потребностям пользователей”. Вышеуказанное относится и к судьям. Более того, в п. 3 Основных принципов независимости судебных органов, одобренных Резолюцией 40/146 Генеральной Ассамблеи ООН от 13 декабря 1985 г., указано: “Судебные органы обладают компетенцией в отношении всех вопросов судебного характера и имеют исключительное право решать, входит ли переданное им дело в их установленную законом компетенцию”. В п. 6.1 Минимальных стандартных правил Организации Объединенных Наций, касающихся отправления правосудия в отношении несовершеннолетних (Пекинские правила), принятых 29 ноября 1985 г. Резолюцией 40/33 Генеральной Ассамблеи ООН, установлено, что ввиду “различных особых потребностей несовершеннолетних, а также многообразия имеющихся мер следует предусмотреть соответствующий объем дискреционных полномочий на всех этапах судебного разбирательства и на различных уровнях отправления правосудия в отношении несовершеннолетних, в том числе при расследовании, рассмотрении дела в суде, вынесении судебного решения и осуществлении контроля за выполнением судебных решений”. При этом там же в п. 6.2 определено, что “следует прилагать усилия для обеспечения соответствующей отчетности на всех этапах и уровнях при осуществлении любых дискреционных правомочий”, а в п. 6.3 содержится указание на то, что лица, “использующие дискреционные полномочия, должны обладать соответствующей квалификацией или подготовкой для их благоразумного применения в соответствии со своими функциями и полномочиями“. И Конституционный Суд РФ (далее – КС РФ) в своих постановлениях неоднократно указывал на недопустимость “умаления роли судов и ограничения их дискреционных полномочий” (это нашло отражение, в частности, в п. 5 мотивировочной части его Постановления от 2 апреля 2002 г. N 7-П (СПС “КонсультантПлюс”)).

Вопрос о дискреционных полномочиях судей, их разновидностях являлся предметом исследования в ряде специальных статей . В том или ином аспекте они рассматривались и в ряде иных работ разного периода, включая по понятным причинам и те, которые посвящены судейскому усмотрению, судебному правотворчеству, судебному правоприменению .

Например, см.: Калмыкова Е.А. Виды дискреционных полномочий суда в арбитражном процессе // Арбитражный и гражданский процесс. 2011. N 3; Анишина В. Дискреционные полномочия судов как гарантия самостоятельности и эффективности судебной власти // Мировой судья. 2008. N 3, 4. В целом же в процессуальной литературе отношение к дискреционным полномочиям неоднозначное, во многом ситуативное, в связи с чем в соответствующих случаях одни видят в них позитивное начало (см., например: Султанов А.Р. Проблема противостояния процессуальным злоупотреблениям в вопросах подсудности // Вестник гражданского процесса. 2014. N 6; Он же. Жажда справедливости: борьба за суд. М.: Статут, 2014), другие указывают на их отрицательные проявления (см., к примеру: Чекмарева А.В. Предварительное изучение кассационной жалобы (представления) как этап кассационного производства // Современное право. 2014. N 11).

См.: Капицын В.М. Государственная дискреция как проблема конституционного права // Конституционное и муниципальное право. 2006. N 3; Клеандров М.И. Статус судьи: правовой и смежные компоненты / Под ред. М.М. Славина. М., 2008; Громова Н.В. Виды судейского усмотрения при совершении процессуальных действий // Арбитражная практика. 2002. N 3; Папкова О.А. Усмотрение суда. М., 2005; Барак А. Судейское усмотрение. М., 1999; Боннер А.Т. Применение закона и судебное усмотрение // Советское государство и право. 1979. N 6; Комиссаров К.И. Судебное усмотрение в гражданском процессе // Советское государство и право. 1969. N 4; Ершов В.В. Судебное правоприменение (теоретические и практические проблемы). М., 1991; Вахитов Р.С., Севастьянова Е.В. Судейское усмотрение и некоторые проблемы его реализации // Арбитражная практика. 2002. N 6; Берг О.В. Вопросы судейского усмотрения в гражданском и арбитражном процессах // Арбитражный и гражданский процесс. 2000. N 2; Берг Л.Н. Проблема судебного усмотрения в аспекте компаративистики // Академический юридический журнал. 2007. N 4(30); Малюшин А.А. Конституционно-судебное правотворчество в правовом государстве. М., 2006; Телятников В.И. Убеждение судьи. СПб., 2004; и др.

Осмысление являющихся предметом данной статьи дискреционных полномочий должностных лиц Верховного Суда РФ (далее – ВС РФ), предусмотренных ч. 3 ст. 381, ч. 3 ст. 391.5, ст. 391.11 ГПК РФ и ч. 8 ст. 291.6, ч. 7 ст. 308.4, ст. 308.10 АПК РФ, важно как для законодателя, так и для судебного правоприменения. Для первого это имеет значение в аспекте внедрения правового регулирования, корреспондирующего требованиям Конституции РФ в ее понимании КС РФ и Конвенции в ее толковании ЕСПЧ. Для второго это актуально тогда, в частности, когда законодатель не только не отказывается от наделения должностных лиц ВС РФ вызывающими сомнения дискреционными полномочиями, поначалу появившимися в гражданском процессе, но, напротив, внедряет их и в арбитражный процесс .

В доктрине это оценивается неоднозначно. Так, Н.А. Громошина высказывает недоумение в связи с сохраняющейся в проекте Кодекса административного судопроизводства РФ соответствующей нормой (ч. 4 ст. 317), несмотря “на многочисленную и основательную критику” (Громошина Н.А. К вопросу об объединении высших судов и Кодексе административного судопроизводства // Российская юстиция. 2014. N 1). В действующем Кодексе административного судопроизводства РФ нормативно закреплена компромиссная позиция: должностные лица Верховного Суда РФ вправе не согласиться лишь с определением об отказе в восстановлении пропущенного срока для подачи кассационной жалобы или с определением о восстановлении пропущенного срока для подачи кассационной жалобы и вынести противоположное по содержанию определение. То же самое касается надзорного производства в административном процессе.

Вопрос об оценке этих дискреционных полномочий (равно как и о причинах и перспективах такого правового регулирования) не имеет в настоящее время однозначного ответа. Что касается позиции ВС РФ, то она понятна – это правоприменительный орган, который действует согласно установленному законодателем процессуальному регламенту, т.е. применяет соответствующие нормы, как это, к примеру, усматривается из его Определения от 20 июня 2008 г. N 30-В08-4 (тем более что КС РФ не признал эти нормы неконституционными). Им не обсуждается правомерность соответствующего правового регулирования, а лишь в той или иной мере и форме рассматриваются вопросы, связанные с их реализацией. Так, в абз. 1 п. 8 Постановления Пленума ВС РФ от 11 декабря 2012 г. N 29 “О применении судами норм гражданского процессуального законодательства, регулирующих производство в суде кассационной инстанции” сформулировано, что исходя из положений ч. 2 ст. 376, п. 3 ч. 1 ст. 379.1, ст. 382, п. 6 ч. 1 ст. 390 ГПК РФ шестимесячный срок для кассационного обжалования вступивших в законную силу судебных постановлений является единым для обжалования судебных постановлений в кассационном порядке и подача кассационных жалобы, представления в Судебную коллегию по административным делам, в Судебную коллегию по гражданским делам или в Военную коллегию ВС РФ после обжалования судебных постановлений в президиум областного или равного ему суда не влечет за собой его исчисление заново. А в абз. 7 того же пункта этого Постановления закреплено, что при исчислении шестимесячного срока необходимо иметь в виду, что время рассмотрения кассационных жалобы, представления в суде кассационной инстанции не учитывается. Таким образом, Пленум ВС РФ, а в известной мере и Президиум ВС РФ могут быть важными судебными учреждениями, влияющими на определение оптимальных пределов реализации дискреционных полномочий должностных лиц ВС РФ. В связи с этим вызывает сожаление то, что Пленум ВС РФ до настоящего времени не сформулировал разъяснений общего характера по толкованию норм, в которых закреплены рассматриваемые дискреционные полномочия должностных лиц ВС РФ.

См.: Бюллетень Верховного Суда РФ. 2013. N 2.

Оценка же ЕСПЧ соответствующих дискреционных полномочий на предмет соответствия Конвенции частично уже проявилась, и ее, скорее всего, можно считать отрицательной. Хотя вести речь об окончательной ясности в позиции ЕСПЧ, тем более во всех связях и опосредствованиях, пока затруднительно, поскольку на его общие подходы, как представляется, влияют не только чисто правовые, но иногда и вполне практические соображения. Первый тревожный сигнал для российской судебной системы прозвучал еще в связи с принятием ЕСПЧ решения от 22 июня 1999 г. по вопросу о приемлемости жалобы, поданной Людмилой Францевной Тумилович против Российской Федерации , в котором предметом оценки было дискреционное полномочие заместителя Председателя ВС РФ по принесению протеста на вступившее в законную силу судебное постановление. Но она, как известно, была признана неприемлемой в силу пропуска установленного в п. 1 ст. 35 Конвенции шестимесячного срока. Еще более тревожным сигналом стало Постановление от 28 октября 1999 г. по делу “Брумареску (Brumarescu) против Румынии” , в котором был сформулирован ряд важных правовых позиций. Среди них в аспекте рассматриваемой нами проблемы важна та, что наделяет должностных лиц государственных институтов правом требовать отмены окончательного судебного решения. ЕСПЧ отметил, что осуществление этого права Генеральным прокурором является не ограниченным во времени, и, таким образом, судебные решения могут подвергаться сомнению бесконечно.

Учитывая, что к тому времени Конвенция уже являлась частью правовой системы России, заинтересованным исследователям было понятно, что предметная оценка ЕСПЧ соответствующих российских судебно-правовых реалий лишь вопрос времени (хотя, принимая во внимание, в частности, полное отсутствие опыта сосуществования с международной судебной системой, трудно было оценить, когда именно это произойдет). Так и случилось: последовали постановления ЕСПЧ, в которых были предметно рассмотрены соответствующие судебно-правовые реалии России.

Рассмотрим последовательно уже проявившиеся (не исключая, разумеется, что впоследствии могут появиться и возникшие в связи с какими-то конкретными делами и обстоятельствами иные) подходы ЕСПЧ, КС РФ, а также отечественной процессуальной доктрины. Первые два из них, безусловно, являются важнейшими институтами, определяющими стандарты как правового регулирования, так и реализации дискреционных полномочий должностных лиц ВС РФ. При этом, как показывает нынешнее положение дел, оба этих института представляются как обладающие не только авторитетом власти, но и властью авторитета. Доктрина, по понятным причинам не претендующая на авторитет власти, уступает им значительно и в аспекте власти авторитета.

Вначале рассмотрим их правовые подходы к полномочиям, закрепленным в ч. 3 ст. 381, ч. 3 ст. 391.5 ГПК РФ (до 8 января 2008 г. схожие положения, как известно, содержались в ч. 6 ст. 381 и в ч. 2 ст. 383) и ч. 8 ст. 291.6, ч. 7 ст. 308.4 АПК РФ, согласно которым применительно к кассационному и надзорному производству в гражданском и арбитражном процессах установлено, что Председатель ВС РФ, его заместитель вправе не согласиться с определением судьи ВС РФ об отказе в передаче кассационных (надзорных) жалобы, представления для рассмотрения в судебном заседании суда кассационной (надзорной) инстанции и вынести определение о его отмене и передаче жалобы, представления с делом для рассмотрения в судебном заседании суда кассационной (надзорной) инстанции.

Затем рассмотрим правовые подходы к полномочиям, установленным в ч. 1 ст. 391.11 ГПК РФ и ч. 1 ст. 308.10 АПК РФ и заключающимся в следующем:

– Председатель ВС РФ или его заместитель по жалобе заинтересованных лиц (в гражданском процессе еще и по представлению прокурора) вправе внести в Президиум ВС РФ представление о пересмотре судебных постановлений в порядке надзора в целях устранения фундаментальных нарушений норм материального права или норм процессуального права, которые повлияли на законность обжалуемых судебных постановлений и лишили участников спорных материальных или процессуальных правоотношений возможности осуществления прав, гарантированных ГПК РФ (и АПК РФ соответственно), в том числе права на доступ к правосудию, права на справедливое судебное разбирательство на основе принципов состязательности и равноправия сторон, либо существенно ограничили эти права. Жалоба или представление прокурора могут быть поданы в течение шести месяцев (в арбитражном процессе – четырех месяцев) со дня вступления обжалуемых судебных постановлений в законную силу;

– дело по представлению Председателя ВС РФ или его заместителя рассматривается Президиумом ВС РФ в порядке, предусмотренном ст. 391.10 ГПК РФ. Председатель ВС РФ или его заместитель, внесший представление, не может участвовать в рассмотрении Президиумом ВС РФ дела, о пересмотре которого им внесено представление.

Без анализа подходов КС РФ, ЕСПЧ и процессуальной доктрины трудно разобраться в том, каковы действительно значимые претензии в аспекте рассматриваемых дискреционных полномочий, и, соответственно, определиться с программой возможных действий на обозримое будущее, поскольку, не рискуя впасть в преувеличение и памятуя об известной мысли классика прошлой эпохи, их можно назвать “тремя источниками и тремя составными частями” современной правовой реальности, определяющей судебно-правовое развитие России.

В первую очередь рассмотрим подходы ЕСПЧ к упомянутым выше дискреционным полномочиям, во вторую – КС РФ, а в третью – процессуальной доктрины.

В теории налогообложения о дискреционных полномочиях должностных лиц налоговых властей может идти речь в тех случаях, когда при принятии решений о предоставлении отсрочек (рассрочек), налоговых кредитов, иных льгот либо о применении санкций и штрафов должностное лицо вправе принимать различные решения в одинаковых или схожих ситуациях. Наличие дискреционных полномочий у должностных лиц государственных органов может приводить к налоговому произволу властей. [c.149]

В международном налоговом планировании наличие или отсутствие реальных дискреционных полномочий у доверительного управляющего по договору траста может служить основанием для признания конкретного траста дискреционным трастом или управляемым трастом. [c.149]

Наличие дискреционных полномочий у доверительного управляющего является одним из основных условий для того, чтобы учрежденный траст мог эффективно выполнять функцию защиты переданных активов от обращения взыскания со стороны третьих лиц (кредиторов или налоговых властей). При учреждении дискреционного траста могут устанавливаться определенные запреты и ограничения. Отсутствие реальных дискреционных полномочий у доверительного управляющего может быть основанием для признания судом конкретного траста управляемым трастом. [c.149]

Конечно, правила не могут быть предусмотрены для всех случаев жизни, да и выполняя свою работу, служащий должен иметь определенные пределы своей самостоятельности. Они сформулированы для публичной (иначе гражданской) службы — служащих государства, субъектов федераций, автономий, муниципальной службы в концепции дискреционных полномочий. Это право чиновника решать конкретное дело по усмотрению, но в пределах закона. Видимо, данное правило относится и к служащим добровольных объединений, обладающих признаками публичного коллектива. [c.41]

Необходимое и волюнтаристское администрирование. Возможность применять силовые приемы администрирования дает управляющему (органу, должностному лицу) публичная власть. Теоретически она позволяет ему в пределах закона принимать любые решения по управлению (дискреционные полномочия). Чаще всего такие решения — прерогатива исполнительного органа (если решение принимается коллегиально) или чиновника (лица, находящегося на классифицированной государственной службе, а не обычного государственного служащего). В рамках, установленных законом, орган управления или чиновник может принимать такие акты по управлению или совершать такие действия, которые представляются ему законными, обоснованными и целесообразными. Орган управления может удовлетворить заявление гражданина (например, о предоставлении муниципального жилья) или отказать в этом. Главное в дискреционных полномочиях — право административным путем решать вопросы лиц и органов, [c.58]

У чиновников существуют особые права, некоторые привилегии и дополнительные обязанности. Важнейшее среди их прав — дискреционные полномочия, о которых говорилось. К числу привилегий чиновников относятся упомянутое право несменяемости (чиновник выходит в отставку по достижении пенсионного возраста и не может быть заменен по политическим мотивам), повышенное материальное обеспечение со стороны государства. В ряде стран чиновникам назначаются повышенные пенсии, им предоставляется жилье, медицинское обслуживание, транспорт, но во многих европейских странах материальные привилегии чиновников невелики (они сами покупают жилье, оплачивают медицинское обслуживание и т.д.). [c.110]

Все органы и должностные лица огромного аппарата исполнительной власти, осуществляющие ее на основе делегирования от Правительства РФ (в определенных случаях — от Президента РФ) или от других высших органов государственной власти в субъектах РФ (в сфере исполнительной власти субъектов РФ), должны действовать на основе закона и в соответствии с указаниями вышестоящих органов. Вместе с тем они обладают дискреционными полномочиями — правом принимать решения по своему усмотрению, но в пределах закона. [c.233]

Компетенция, сроки полномочий этих органов и должностных лиц, а также структура таких органов определяются муниципальным образованием на основе закона субъектов Федерации о местном самоуправлении. Среди них могут быть исполнительно-распорядительные органы и должностные лица, занимающиеся общим администрированием. Их не выбирают, а нанимают как управленцев, работающих по контракту (трудовому соглашению). Это не просто рядовые муниципальные чиновники, а должностные лица, обладающие в сфере своей деятельности дискреционными полномочиями (о характере таких полномочий говорилось ранее). [c.304]

ДИСКРЕЦИОННЫЙ ЗАКАЗ — заказ, дающий полномочия зарегистрированному представителю или другой брокерской фирме на принятие собственного решения от имени клиента в отношении выбора приобретаемой ценной бумаги, количества ценных бумаг, а также решения о покупке-продаже. [c.99]

Они также организовывали у себя дискреционные пулы и как большое одолжение позволяли клиентам давать расписки, наделяющие эти пулы полномочиями торговать по своему усмотрению на деньги клиентов. В этом случае даже самый сварливый клиент не мог обратиться в суд, когда его деньги исчезали. Они поднимали курс, на бумаге, и науськивали клиентов, а затем с помощью одного из старейших трюков срезали тончайшую маржу. [c.16]

Дискреционная, свободная денежно-кредитная политика чревата двумя проблемами. Первая заключается в том, что отпущенная на волю денежных властей монетарная политика означает повышение риска некомпетентных действий и злоупотреблений в жизненно важной сфере. Политика поддержания гражданского порядка, к примеру, основывается на строгих правилах ее осуществления, что минимизирует возможный ущерб злоупотреблений властью. Но когда общество наделяет Центральный банк полномочиями для поддержания экономического порядка, оно не дает ему конкретных указаний, следовательно, его руководство наделяется практически неограниченной свободой действий. [c.752]

В денежно-кредитной политике существует довольно сложная иерархия целей, многообразие методов и инструментов, с помощью которых она проводится. Часто бывает довольно сложно отличить, что является целью, а что — средством ее достижения. Кроме того, существуют различные точки зрения по вопросу, должна ли денежно-кредитная политика носить дискреционный характер или она должна представлять собой некие правила, закрепленные законодательством. Эти проблемы денежно-кредитной политики сказались на Федеральном законе о Центральном банке. В принципе, любую операцию Центрального банка можно рассматривать как инструмент политики, поскольку он является крупнейшим из банков и наделен такими полномочиями, что любые его действия могут повлиять на финансовые рынки. Так называемые ориентиры денежно-кредитной политики, о которых речь пойдет в следующем разделе, также могут быть разными. Это вопрос денежной теории, что в большей степени отвечает стратегическим целям политики таргетирование денежной массы, процентных ставок или инфляции. В ст. 35 [c.518]

Выдача лицензий или разрешений первоначально может представлять собой предмет дискреционных полномочий органа данного государства, но если лицензия или разрешение выданы, то они становятся активом, охраняемым инвестиционным соглашением1. [c.50]

Примером иного (современного) понимания действия принципа законодательного установления налога как формы обязательного платежа в пользу государства стало дело Конгрив . Узнав о намерении повысить плату за лицензию на право осуществления телевизионной деятельности, некоторые владельцы таких лицензий до истечения срока их действия приобрели новые лицензии по прежним тарифам. Министр внутренних дел, наделенный на основе делегированного законодательства полномочиями отзывать соответствующие лицензии, распорядился об отзыве таких лицензий до оплаты их стоимости по новым тарифам. Суд, рассмотрев материалы дела, квалифицировал действия министра как попытку осуществить дополнительный сбор денег без соответствующего разрешения парламента и признал их незаконными, поскольку министр использовал свои дискреционные полномочия неправомерно. [c.458]

ДИСКРЕЦИОННЫЕ ПОЛНОМОЧИЯ (от франц. Dis retionnaire — зависящий от личного усмотрения) — термин, используемый в теории налогообложения и трастовом законодательстве ряда стран, означающий полномочия, предоставляемые какому-либо лицу, действовать по собственному усмотрению. [c.148]

УПРАВЛЯЕМЫЙ ТРАСТ (контролируемый траст, англ. Ministerial Trust) — договор траста, по которому доверительный управляющий фактически осуществляет деятельность по управлению имуществом, переданным в траст на основании указаний и рекомендаций учредителя траста или иных лиц, т.е. не использует дискреционных полномочий. Признание судом конкретного траста в качестве управляемого позволяет кредиторам или налоговым властям обращать взыскание по долгам учредителя траста на имущество, переданное в траст. [c.836]

Закон о бюджетной дисциплине (Budget Enfor ement A t, 1990) проводит различие между двумя типами бюджетных расходов — дискреционными расходами («расходами по собственному усмотрению») и прямыми (обязательными) расходами. Дискреционные расходы утверждаются ежегодно и касаются таких статей, как оплата труда и текущие расходы правительства. Что же касается прямых или обязательных расходов, (например, на социальное обеспечение) то они устанавливаются отдельными законами, которые принимаются не ежегодно, а сразу на длительный период. В годовом бюджетном процессе эти расходы не рассматриваются, т.е., законодатель при составлении годового бюджета связан своими предыдущими решениями по этим расходам. Аналогичная ситуация имеет место в капитальном бюджетировании по некоторым капитальным проектам в бюджет включаются многолетние бюджетные ассигнования, т.е. обычные ассигнования на очередной бюджетный год и авансовые ассигнования расходных полномочий на последующие годы. [c.19]

Дискреционные полномочия как фактор коррупции в системе исполнительной власти (Братановский С.Н., Зеленов М.Ф.)

Дата размещения статьи: 09.09.2016

В Постановлении Правительства РФ от 26.02.2010 N 96 «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» [1] в качестве коррупциогенных факторов, помимо прочего, называются широта дискреционных полномочий, определение компетенции по формуле «вправе», выборочное изменение объема прав и другие факторы, устанавливающие для правоприменителя необоснованно широкие пределы усмотрения. А.Ф. Ноздрачев отмечает, что правовые нормы, содержащие такого рода коррупциогенные «дефекты», «потенциально опасны, поскольку создают «законные» условия и предпосылки для коррупционных действий государственных служащих» [2, с. 3]. А.В. Кудашкин и Т.Л. Козлов указывают, что «коррупции может быть подвержен любой человек, обладающий дискреционной властью — властью над распределением каких-либо не принадлежащих ему ресурсов по своему усмотрению (чиновник, депутат, судья, сотрудник правоохранительных органов, администратор, экзаменатор, врач, воинское должностное лицо и т.д.), имеющий полномочия и использующий их вопреки законным интересам общества и государства в своих личных интересах или в интересах иных лиц» [3, с. 4]. По мнению А.А. Чистова, «к основным условиям проявления коррупции в федеральных органах исполнительной власти относятся: широта свободы административного усмотрения в действиях должностных лиц, позволяющая создавать административные барьеры» [4, с. 7]
Действительно, предоставленное субъекту право решать какие-либо вопросы организационно-управленческого или административно-хозяйственного характера по своему усмотрению создает саму возможность коррупционного поведения. «Чувствительные и коррупционноемкие решения принимаются чиновником, когда его деятельность не зарегламентирована, в режиме «по усмотрению» [5]. К.И. Головщинский полагает, что коррупцию провоцируют два основных фактора: завышенные требования закона и дискреционные полномочия. При этом «если завышенные требования закона прямо способствуют вступлению в коррупционные отношения, то дискреционные полномочия создают питательную среду для того, чтобы проявилось коррупционное действие завышенных требований. Другими словами, различие между этими факторами коррупциогенности состоит в том, что завышенные требования закона сами непосредственно вызывают коррупцию, а дискреционные полномочия представляют собой коррупциогенный фактор лишь тогда, когда они состоят в возможности выбора между применением завышенных требований закона и отказа от их применения» [6, с. 13]. А.А. Малиновский рассматривает усмотрение как интеллектуально-волевую деятельность управомоченного лица по выбору субъективного права и способа его осуществления, совершаемую в целях удовлетворения своих потребностей (интересов). По его мнению, чем шире предоставленное субъекту усмотрение, тем многообразнее могут быть и различные злоупотребления правом [7, с. 8].
В этой связи многие авторы отмечают, что «необходимо постепенно избавляться от дискреционных полномочий должностных лиц, закрепленных в законодательстве. Данные полномочия дают возможность должностному лицу выбирать произвольно свое поведение, не ограничиваясь какими-либо критериями, прописанными в законе и при этом формально не нарушающими закон» [8, с. 10]. А.В. Куракин также полагает, что для совершенствования реализации административно-правовых средств предупреждения и пресечения коррупции необходимо сужать рамки необоснованного административного усмотрения [9, с. 9]. В Большом юридическом словаре отмечается: «Особенно часто дискреционная власть осуществляется административными органами и судами, что означает на практике отказ от таких демократических принципов, как неприкосновенность личности, презумпция невиновности, влечет за собой нарушение установленной процедуры и т.п.» [10, с. 167].
Вместе с тем необходимо согласиться с тем, что «исполнительно-распорядительная деятельность, как и всякая иная публично-властная деятельность, невозможна без определенного пространства свободного усмотрения должностных лиц (административное усмотрение)» [11, с. 15 — 17]. «Именно поэтому органы государственной власти обладают некоторыми дискреционными полномочиями, позволяющими действовать по усмотрению в зависимости от обстоятельств» [12, с. 83]. Действительно, многие административные процедуры и решения невозможно «автоматизировать» таким образом, чтобы исключить возможность усмотрения исполнителя. Более того, наличие дискреционных полномочий в ряде случаев выступает необходимым условием принятия обоснованного и справедливого решения [13, с. 8].
Под дискреционными полномочиями принято понимать законные полномочия, позволяющие должностному лицу действовать по собственному усмотрению в пределах определенных законом полномочий [14, с. 321]. В словарях дискреционная власть (от франц. — зависящий от личного усмотрения) рассматривается как особые полномочия, предоставленные главе государства, правительства или иному высшему должностному лицу, дающие ему право действовать по собственному усмотрению, в частности в чрезвычайных обстоятельствах [15, с. 23]. Согласно Энциклопедии юриста дискреционная власть предполагает право должностного лица государства действовать по собственному усмотрению в определенных условиях и в рамках закона без предварительного решения иных государственных органов и должностных лиц (например, в условиях чрезвычайного положения). Правовая система любой страны предоставляет органам власти (в первую очередь исполнительной) некоторую свободу действий при принятии решений [16, с. 68].
Таким образом, наличие дискреционных полномочий предполагает свободу усмотрения уполномоченного лица в рамках, определенных законом. При этом в качестве «дефекта» законодательного регулирования называются «необоснованно широкое усмотрение», «произвольное усмотрение», «усмотрение за рамками правовых норм». Иными словами, дискреционные полномочия становятся фактором, провоцирующим ненадлежащее (в том числе и коррупционное) поведение уполномоченного лица в том случае, когда нечетко определены его границы или отсутствуют критерии его применения.
Вопрос о допустимости и рамках правоприменительного усмотрения достаточно широко обсуждается в юридической литературе. Некоторые авторы полагают, что усмотрение — следствие несовершенства законодательной техники, которое вступает в противоречие с принципом законности [17, с. 43] Другие отмечают, что полное устранение усмотрения и оценочных понятий не только невозможно, но в ряде случаев и нецелесообразно [18, с. 77].
Л.Н. Берг, анализируя различные подходы к пониманию усмотрения в правоприменительном процессе, выделяет три основные позиции [19, с. 17 — 18].
Согласно первому подходу (Д.Б. Абушенко, К.И. Комиссаров, А.П. Корнеев, О.А. Папкова) правоприменительное усмотрение представляет собой субъективное право выбора из возможных (законных) альтернатив.
Другая точка зрения основана на понимании усмотрения как выбора решения, основанного на субъективном восприятии обстоятельств дела и субъективном толковании правовых норм (Я. Зейкан, В.П. Казимирчук, В.Н. Кудрявцев).
Наконец, некоторые исследователи исходят из понимания усмотрения как специфического вида правоприменительной деятельности, который характеризуется интеллектуально-волевой направленностью на поиск оптимального решения по конкретному юридическому делу (В.Г. Антропов, А.Т. Боннер, Ю.П. Соловей).
Как нам представляется, понимание дискреционных полномочий как субъективного права лица (пусть даже права выбора из законных вариантов решения) не вполне соответствует сути данного явления. Должностное лицо, наделенное определенными полномочиями дискреционного характера, не свободно в выборе того или иного решения, поскольку помимо рамок усмотрения оно должно руководствоваться определенными критериями принятия решения [20, с. 43] Например, уголовным законодательством устанавливаются «вилки» наказаний за совершенное преступление, однако это предполагает не «субъективное право» судьи, а его обязанность назначить наказание с учетом всех обстоятельств дела (вины, личности подсудимого и т.п.). Собственно, любое властное полномочие не может интерпретироваться как право уполномоченного лица. Как справедливо отмечает Ю.А. Тихомиров, в публично-правовой сфере полномочие представляет собой неразрывное единство прав и обязанностей, своего рода «правообязанность», которую нельзя не реализовывать в публичных интересах (в случае отказа от реализации или неэффективного исполнения полномочий наступает ответственность) [21, с. 56 — 57]. «Права и обязанности в данном случае — это единая категория, права одновременно являются и обязанностями» [22, с. 15]. Собственно, по этим же причинам нам представляется неверным и подход к правоприменительному усмотрению как «выбору решения, основанного на субъективном восприятии обстоятельств дела и субъективном толковании правовых норм».
На наш взгляд, дискреционные полномочия должны рассматриваться как специфический вид правоприменительной деятельности [23, с. 132]. Еще в советской юридической литературе В.В. Лазарев отмечал, что закон всеобщ, а применение закона — творческая деятельность [24, с. 149]. По мнению Ю.А. Тихомирова, усмотрение есть мотивированный выбор для принятия правомерных решений и совершения действий управомоченным субъектом в рамках его компетенции для выполнения поставленных задач [25, с. 72]. О.А. Папкова определила усмотрение как урегулированный правовыми нормами, осуществляемый в процессуальной форме специфический вид правоприменительной деятельности, сущность которого заключается в предоставлении в соответствующих случаях полномочия самостоятельно разрешать спорный правовой вопрос на основе норм права, исходя из целей, преследуемых законодателем, принципов права и других общих положений закона, конкретных обстоятельств дела, а также начал разумности, добросовестности, справедливости и основ морали [26, с. 107].
Как нам представляется, стремление нивелировать правоприменительное усмотрение и устранить дискреционные полномочия соответствующих органов и должностных лиц может привести к тому, что, образно выражаясь, вместе с водой мы выплеснем и ребенка. Ю.А. Тихомиров назвал административное усмотрение «одушевляющим импульсом» многих юридических действий и решений [25, с. 62]. Поэтому речь должна идти не о радикальной элиминации правоприменительной дискреции, а о разработке и нормативном закреплении критериев надлежащего осуществления таких полномочий.

дискреционные полномочия

Большой англо-русский и русско-английский словарь . 2001 .

Смотреть что такое «дискреционные полномочия» в других словарях:

Дискреционные полномочия — 7. Дискреционные полномочия совокупность прав и обязанностей органа государственной власти, должностных лиц, предоставляющие возможность органу государственной власти или должностному лицу по своему усмотрению определить вид и содержание… … Официальная терминология

ДИСКРЕЦИОННЫЕ ПОЛНОМОЧИЯ — (от франц. Discretionnaire зависящий от личного усмотрения) термин, используемый в теории налогообложения и трастовом законодательстве ряда стран, означающий полномочия, предоставляемые какому либо лицу, действовать по собственному усмотрению. В… … Энциклопедия российского и международного налогообложения

Дискреционные полномочия суда — властные полномочия судебных органов, позволяющие им действовать в гражданском и арбитражном процессе по собственному усмотрению в рамках закона. Дискреционные полномочия в гражданском судопроизводстве имеют как положительное, так и отрицательное … Большой юридический словарь

Соединенное Королевство Великобритании и Северной Ирландии — государство в Западной Европе, конституционная монархия. Расположено на Британских о вах и отделено от материковой Европы Северным морем, проливами Па де Кале и Ла Манш. Обособленное положение повлияло на историческое развитие страны. В ее состав … Географическая энциклопедия

ВЕЛИКОБРИТАНИЯ. ОБЩЕСТВО — Соединенное Королевство многонациональное государство. Создавалось оно постепенно: в 1543 Англия присоединила Уэльс, в 1707 Шотландию, а в 1800 Ирландию. После почти столетия бурных дебатов большая часть Ирландии в 1921 отделилась от… … Энциклопедия Кольера

дискреционная власть — (от франц. discrétionnaire зависящий от личного усмотрения), особые полномочия, предоставленные главе государства, правительства или иному высшему должностному лицу, дающие ему право действовать по собственному усмотрению, в частности в… … Энциклопедический словарь

Дискреционная власть — (от франц. discrétionnaire зависящий от личного усмотрения) предоставленное законом главе государства, правительства или иному высшему должностному лицу право действовать по собственному усмотрению в определённых условиях (например, при… … Большая советская энциклопедия

ДИСКРЕЦИОННЫЕ ПОЛНОМОЧИЯ

Энциклопедия российского и международного налогообложения. — М.: Юристъ . А. В. Толкушкин . 2003 .

Смотреть что такое «ДИСКРЕЦИОННЫЕ ПОЛНОМОЧИЯ» в других словарях:

Администрация США — (Administration of USA) Определение администрации США, высшие руководители США Определение администрации США, высшие руководители США, административные учреждения Содержание Содержание Определение Административное право Служба высших… … Энциклопедия инвестора

Административная юрисдикция — установленная правовыми нормами деятельность органов государственного управления и их должностных лиц по разрешению индивидуальных административных дел и применению соответствующих юридических санкций в административном порядке.… … Большая советская энциклопедия

Сингапур — Республика Сингапур Государственное устройство Правовая система Общая характеристика Гражданское и смежные с ним отрасли права Уголовное право и процесс Судебная система. Органы контроля Литература Островное государство в Юго Восточной Азии.… … Правовые системы стран мира. Энциклопедический справочник

Система урегулирования споров по морскому праву — – предусматривается Конвенцией ООН по морскому праву (ст. 279 299, ч. XV; ст. 186 196, разд. 5 ч. XI и приложения V, VI, VII, VIII). Является частью общей системы регулирования споров, созданной на основе Устава ООН. Ее основой служит обязанность … Правовой глоссарий по комплексному управлению прибрежными зонами

Смотрите так же:

  • Приказы в электроэнергетике Приказы в электроэнергетике Приказ службы по тарифам Иркутской области от 22 августа 2018 года № 175-спрО признании утратившими силу отдельных положений приказов службы по тарифам Иркутской области Приказ службы по тарифам Иркутской области от 1 августа […]
  • Программы для начисления субсидий Программы для начисления субсидий Правительство Карелии увеличило размер регионального стандарта стоимости жилищно-коммунальных услуг, который используется при расчете субсидий, на второе полугодие 2018 и первое полугодие 2019 года. Нормативы меняются в […]
  • Втб накопительная пенсия Накопительная часть пенсии — как ее получить? Накопительная часть пенсии – это одно из нововведений, которые были приняты в 2002 году. С теоретической точки зрения эта система начислений должна привести к росту пенсий в нашей стране. А как эта форма […]
  • Закон о запрете на усыновление Гражданам каких стран и почему запрещено усыновлять детей из России? Инициаторами законопроекта в сопроводительной документации указаны депутатов Госдумы и члена Совета Федерации [21]. Первое чтение Законопроект внесён в Госдуму её спикером Сергеем […]
  • Приказ о награждение памятной медалью Приказ Роспотребнадзора от 13.06.2017 N 438 "Об учреждении памятной медали "95 лет ГОССАНЭПИДСЛУЖБЕ РОССИИ" Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека" (вместе с "Положением о памятной медали "95 лет […]
  • Пфр повышение пенсий в 2018 году в россии Реформа ПФР в 2018 году: последние новости Ожидаемый спад экономического кризиса в 2018 году повлечет за собой ряд изменений, которые коснутся и пенсионного фонда. ПФР в 2018 году ожидает увеличение доходной части, но даже это явление не сможет покрыть […]
  • Приказа 98н от 19092008 ПРИКАЗ Минфина РФ от 19.09.2008 N 98н "О ПОРЯДКЕ УЧЕТА БЮДЖЕТНЫХ ОБЯЗАТЕЛЬСТВ ПОЛУЧАТЕЛЕЙ СРЕДСТВ ФЕДЕРАЛЬНОГО БЮДЖЕТА" 1. Утвердить прилагаемый Порядок учета бюджетных обязательств получателей средств федерального бюджета (далее - Порядок). 2. Настоящий […]
  • 250 приказ фсин Приказ Федеральной службы исполнения наказаний от 10 июня 2009 г. N 250 "О дополнительном материальном стимулировании работников уголовно-исполнительной системы" Приказ Федеральной службы исполнения наказаний от 10 июня 2009 г. N 250"О дополнительном […]