Общественная экспертиза проектов законов

Общественная экспертиза законопроектов

Пресс-служба Общественной палаты РФ

ОП РФ проводит общественную экспертизу социально значимых проектов федеральных законов, проектов законов субъектов РФ, проектов нормативных правовых актов органов исполнительной власти РФ и проектов правовых актов органов местного самоуправления.

© 2013 Общественная палата Российской Федерации

Электронное периодическое издание «Официальный сайт Общественной палаты Российской Федерации» (зарегистрировано Федеральной службой по надзору в сфере массовых коммуникаций, связи и охраны культурного наследия – свидетельство Эл № ФС77 – 30375 от 16 ноября 2007 г., перерегистрировано 06.07.2011 г., Эл № ФС 77 – 45656, перерегистрировано 28.12.2012г., Эл № ФС77-52413).

Войти на этот сайт вы можете, используя свою учетную запись на любом из предложенных ниже сервисов. Выберите сервис, на котором вы уже зарегистрированы.

Голосовать могут только зарегистрированные пользователи.

Общественная экспертиза проектов законов

ОБЩЕСТВЕННАЯ ЭКСПЕРТИЗА – анализ и оценка актов, проектов актов, решений, проектов решений, документов и других материалов, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, государственных и муниципальных организаций, иных органов и организаций, осуществляющих в соответствии с федеральными законами отдельные публичные полномочия; проверка соответствия таких актов, проектов актов, решений, проектов решений, документов и других материалов требованиям законодательства, а также проверка соблюдения прав и свобод человека и гражданина, прав и законных интересов общественных объединений и иных негосударственных некоммерческих организаций. Общественная экспертиза осуществляется привлеченными субъектом общественного контроля на общественных началах (безвозмездно) специалистами, имеющими специальные знания и необходимый опыт в соответствующей сфере государственного управления или местного самоуправления.

Проведение общественной экспертизы является обязательным в отношении актов, проектов актов, решений, проектов решений, документов и других материалов в случаях, установленных федеральными законами. Общественная экспертиза может проводиться по инициативе органов государственной власти, органов местного самоуправления, государственных и муниципальных организаций, иных органов и организаций, осуществляющих в соответствии с федеральными законами отдельные публичные полномочия. Инициаторами проведения общественной экспертизы могут быть Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации, Уполномоченный при Президенте Российской Федерации по правам ребенка, Уполномоченный при Президенте Российской Федерации по защите прав предпринимателей, уполномоченные по правам человека, по правам ребенка, по защите прав предпринимателей, по правам коренных малочисленных народов в субъектах Российской Федерации, а в случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации, Общественная палата Российской Федерации, общественные палаты субъектов Российской Федерации, общественные палаты (советы) муниципальных образований и иные субъекты общественного контроля.

Итоговый документ (заключение), подготовленный по результатам общественной экспертизы, должен содержать:

1) объективные, достоверные и обоснованные выводы общественных экспертов (экспертной комиссии) о соответствии или несоответствии акта, проекта акта, решения, проекта решения, документа или других материалов, в отношении которых проводилась общественная экспертиза, или их отдельных положений законодательству Российской Федерации, а также о соблюдении или несоблюдении прав и свобод человека и гражданина, прав и законных интересов общественных объединений и иных негосударственных некоммерческих организаций;

2) общественную оценку социальных, экономических, правовых и иных последствий принятия акта, проекта акта, решения, проекта решения, документа или других материалов, в отношении которых проводилась общественная экспертиза;

3) предложения и рекомендации по совершенствованию акта, проекта акта, решения, проекта решения, документа или других материалов, в отношении которых проводилась общественная экспертиза.

Итоговый документ (заключение), подготовленный по результатам общественной экспертизы, направляется на рассмотрение в органы государственной власти, органы местного самоуправления, государственные и муниципальные организации, иные органы и организации, осуществляющие в соответствии с федеральными законами отдельные публичные полномочия, и обнародуется в соответствии с настоящим Федеральным законом, в том числе размещается в информационно-телекоммуникационной сети Интернет.

Общественная экспертиза в образовании на этапе, предшествовавшем нормативному закреплению понятия и процедур независимой оценки качества образования, рассматривалась как процедура общественной оценки качества образовательной деятельности и результатов образования на основе проведения их экспертного анализа по соответствующим критериям и показателям.

Институт развития государственно-общественного управления образованием

общественное участие в управлении образованием

Все права защищены и охраняются законом. © 2008-2017. Использование материалов без разрешения владельцев не допускается

Общественная экспертиза

Актуальность общественной экспертизы на современном этапе развития государственности и становления гражданского общества

В демократическом обществе существует прямая зависимость между законодательством и общественным мнением. Общество нельзя оставлять за бортом процесса принятия решений, которые в итоге оказывают влияние на это общество.

Конституция РФ предусматривает необходимость обеспечения законного права граждан на участие в управлении делами государства. Такое участие может иметь различные формы и осуществляться различными способами.

В современном российском законодательстве представлены несколько моделей общественного участия в формировании государственной и местной политики (обращения граждан в органы государственной власти и местного самоуправления, митинги, референдумы и др.), однако практика показывает, что их эффективность недостаточно высока — не все они позволяют обеспечить выработку квалифицированного и аргументированного мнения по обсуждаемым вопросам.

Общественную экспертизу можно рассматривать как форму реализации конституционных прав граждан на участие в управлении делами государства через организацию общественного обсуждения и через выработку предложений по совершенствованию управленческих решений, принимаемых на различных уровнях государственной власти и местного самоуправления.

Понятие, характеристика, цель и задачи общественной экспертизы

Под экспертизой в целом принято понимать требующее специальных знаний и умений исследование какого-либо вопроса, проблемы, процесса или явления с представлением обоснованного мотивированного заключения, содержащего рекомендации по устранению выявленных проблем.

Основная цель проведения общественной экспертизы — учет и защита интересов граждан при принятии и реализации властных решений. Для реализации этой цели является обязательным присутствие в числе экспертов представителей реально действующих на данной территории некоммерческих организаций, отражающих интересы конкретных групп и категорий граждан. Общественная экспертиза должна проводиться в интересах как общества в целом, так и его отдельных социальных групп.

Основной смысл проведения общественной экспертизы — поиск вариантов решений социально значимых проблем, оптимизация этих решений, оценка реакции различных социальных групп на возможные варианты решений, прогнозирование и планирование социальной или управленческой деятельности.

Общественная экспертиза – комплексное аналитическое исследование нормативных правовых актов (проектов актов), бизнес-проектов, общественных инициатив, проводимое институтами гражданского общества либо их представителями, направленное на установление соответствия проектов и действующих нормативных правовых актов высшим достижениям человеческого духа, научной и правовой мысли, правам и законным интересам граждан, результатом которого выступает мотивированное заключение (экспертное заключение), включающее рекомендации для лиц, принимающих решения, используемое в процессе разработки и реализации решений органов власти с целью наиболее полного учета вышеуказанных прав и интересов граждан.

Основная задача общественной экспертной деятельности — воспрепятствование принятию некомпетентных управленческих решений в любой области или неадекватному исполнению принятых решений. Это особенно касается нормативно-правовых актов, программ и проектов, на которые выделяются значительные средства или которые связаны с жизненно важными для общества решениями.

Другие задачи общественной экспертизы: – установление соответствия законопроектов социально-экономической политике и интересам общества; – выявление положений и статей законопроектов, которые могут иметь негативные социальные последствия, и оценка возможных масштабов таких последствий; – оценка законопроектов на предмет соответствия конституционным нормам; — оценка уровня реализованности прав и законных интересов граждан в результате действия того или иного нормативного правового акта, бизнес –проекта или общественной инициативы, выработка прогнозы таких изменений в случае принятия проекта данного акта, бизнес–проекта или общественной инициативы; — оценка изменений уровня реализованности права граждан на участие в управлении государством; — оценка коррупционной опасности нормативных актов и проектов актов; — повышение возможностей учета законодательством жизненных интересов различных групп граждан; — повышение открытости и прозрачности деятельности органов государственной власти и местного самоуправления; — совершенствование партнерства органов государственной власти, граждан и их объединений в интересах социально-экономического развития города и региона.

Значение общественной экспертизы заключается в том, что именно она может стать социальным институтом, учитывающим и выражающим консолидированное мнение организованных гражданских структур по актуальным вопросам государственной и социально-экономической политики: приоритетам законотворческой деятельности, федеральным программам и механизмам из реализации; вопросам проведения социальных реформ и возможности включения творческого потенциала гражданских инициатив.

Принципы проведения общественной экспертизы

Под принципами экспертной деятельности следует понимать общие, руководящие, исходные положения, определяющие наиболее существенные стороны этой деятельности, содержание всех видов экспертизы, правовое положение участников экспертной деятельности, обеспечивающие достижение ее целей.

К числу принципов экспертной деятельности следует отнести: 1) принцип законности экспертных процедур — процедура проведения экспертизы должна выполняться в соответствии с требованиями законодательства; 2) принцип соблюдения прав и свобод человека и гражданина и юридического лица; 3) принцип научности и информационной всесторонности; 4) принцип системности; 5) принцип своевременности, оперативности, последовательности и непрерывности; 6) принцип полноты экспертного исследования; 7) принцип профессионализма и компетентности эксперта – эксперт должен соответствовать установленным профессиональным цензам; 8) принцип независимости эксперта — свои выводы эксперт должен формировать самостоятельно, независимо от интересов заказчика экспертизы; 9) принцип объективности экспертного исследования — выводы и заключения общественной экспертизы должны иметь обоснование, они не могут быть только выражением мнения эксперта по рассматриваемому вопросу; 10) принцип ответственности — эксперт несет ответственность за полноту, достоверность и объективность результатов исследования; и не несёт ответственность за реализацию рекомендаций своей экспертизы; 11) принцип гласности — результаты и общее описание методики проведения экспертизы не могут быть конфиденциальными, могут публиковаться в средствах массовой информации, доводится до сведения заинтересованных лиц и граждан любыми законными способами; 12) принцип авторства — экспертное заключение является авторским произведением, авторские права подлежат защите; 13) принцип вознаграждения – если работа экспертов выполняется по договору, одним из условий которого является оплата работы эксперта, то работа оплачивается независимо от того, удовлетворяют ли заказчика содержание, выводы и рекомендации экспертизы; 14) принцип невмешательства — эксперты только формируют экспертное заключение и не вмешиваются прямо в деятельность органов власти и управления или социальных структур, за исключением специально оговорённых случаев. Однако в случае, если экспертный анализ хода реализации (возможного принятия) объекта экспертизы выявил наступившие (возможные) негативные последствия для жизни и(или) здоровья граждан, а также при условии, что орган власти, к чьей компетенции относится устранение (предотвращение) данных последствий, в течение месяца после получения экспертного заключения не принял никаких мер, общественный эксперт обязан апеллировать к компетентным органам власти, а также к общественности для незамедлительного принятия мер, устраняющих данные последствия и причину их возникновения; 15) принцип общественного доверия — общественные эксперты должны обладать доверием общества; 16) принцип документальности — общественная экспертиза должна проводиться по документально зафиксированному объекту и действию, а также подтверждаться итоговым документом — заключением; 17) принцип соблюдения морально-этических норм.

Правовые основы проведения общественной экспертизы

Имеются несколько типов документов, устанавливающих нормы и правила в области общественной экспертной оценки — это как законодательные акты, так и документы, имеющие характер деклараций (хартии, соглашения и проч.)

При организации общественной экспертизы в качестве правовой основы можно использовать ратифицированные РФ международные правовые акты, Конституцию РФ, федеральное и региональное законодательство, а также местные нормативные правовые документы в области общественной экспертизы, если таковые есть.

Некоторые возможности для общественной экспертизы предоставляет федеральный закон № 131-ФЗ от 06.10.2003г. «Об общих принципах организации местного самоуправления», который вводит некоторые формы общественного участия в обсуждении местных нормативных правовых актов (публичные слушания и др.). Однако в этом законе не говорится впрямую об общественной экспертизе как виде общественной деятельности.

В распоряжении Правительства РФ №38-р от 19 января 2006 года среди приоритетных направлений развития организаций гражданского общества и реформы государственного управления указано развитие механизмов независимой общественной экспертизы, государственно-общественных консультаций на ранних стадиях подготовки и принятия решений и механизмов общественного мониторинга.

Федеральный закон «Об Общественной палате» является единственным документом, прямо наделяющим общественное формирование (Общественную Палату Российской Федерации) правом на проведение общественной экспертизы проектов федеральных законов, проектов нормативных правовых актов субъектов РФ, а также проектов муниципальных правовых актов. Аналогичные возможности предоставляет и большинство законодательных актов субъектов РФ, в которых созданы аналогичные общественные формирования.

Концепция административной реформы прямо устанавливает правовые основания для антикоррупционной экспертизы, так как требует «внедрения практики антикоррупционной экспертизы законопроектов, иных нормативных правовых актов».

Кроме всего, общероссийский классификатор видов экономической деятельности, продукции и услуг относит к видам экономической деятельности деятельность по экспертизе проектов, относя к объектам экспертизы в том числе проекты в области управления.

Объект, субъекты и предмет общественной экспертизы

Объект общественной экспертизы – это формализованный документ или группа документов, описывающий и характеризующий какую-либо область общественного бытия. Формализация, т.е. закрепление на каком-либо носителе информации, является важнейшим признаком объекта общественной экспертизы. Например, распространенные в обществе мнения и слухи не могут быть объектом общественной экспертизы до тех пор, пока они не будут формализованы – например, с помощью социологического исследования.

Объектами общественной экспертизы могут являться:

— нормативные правовые акты органов государственной власти субъектов и органов местного самоуправления;

— проекты нормативных правовых актов субъектов и органов местного самоуправления;

— иные акты органов государственной власти, органов местного самоуправления и иных органов (организаций), бизнес-проекты и общественные инициативы, не имеющие нормативного правового характера, в том случае, когда они затрагивают права, свободы и законные интересы человека и гражданина.

Под предметом общественной экспертизы понимается то содержание нормативного правового акта или иного документа (процесса, явления), которое изучается экспертами. Предметом общественной экспертизы могут быть:

— отношения органов государственной власти, местного самоуправления, организаций и граждан, возникающие в процессе разработки и реализации нормативных правовых актов;

— уровень реализованности прав и законных интересов граждан в результате действия (принятия) того или иного акта.

Рекомендуется обращать внимание на следующие позиции:

1) соответствует ли акт требованиям действующего законодательства;

2) доступен ли акт для понимания и использования широкими слоями населения (понятны ли все термины и положения);

3) реалистичен ли акт, т.е. содержит ли он все нормы, позволяющие реализовать его на практике, не содержит ли пробелов в процедуре исполнения;

4) имеются ли в тексте акта неоправданные преимущества, препятствия, риски и дополнительные издержки для населения при реализации этого акта;

5) имеются ли в акте положения, которые могут способствовать коррупции при его реализации;

6) содействует ли акт достижению тех целей, которые в нем указаны;

7) соответствует ли обоснование акта данным статистического учета;

8) имеется ли четкая регламентация деятельности субъектов (граждан, их объединений, иных организаций, органов власти и их должностных лиц) при реализации акта;

10) эффективен ли механизм реализации акта;

11) предусмотрены ли действенные меры ответственности за невыполнение акта.

12) предусмотрен ли механизм обратной связи между правотворческим органом, исполнителями и теми лицами или организациями, на которых отражается исполнение акта;

13) соответствует ли принимаемое решение политическим платформам партий и уставным интересам некоммерческих организаций.

Под субъектом общественной экспертизы понимается конкретный исполнитель (группа исполнителей), который проводит экспертный анализ и готовит экспертное заключение.

Субъектами общественной экспертизы могут являться:

— индивидуальные (персональные) эксперты;

— коллективные эксперты (экспертные группы либо организации).

Органы государственной власти и местного самоуправления, иные юридические лица, имеющие отношение к разработке (реализации) нормативных правовых актов и иных актов, подлежащих общественной экспертизе, рассматриваются в качестве участников общественной экспертизы, но не являются ее субъектами. Эти структуры могут участвовать в организационном, материальном, информационном и консультативном обеспечении проведения экспертизы, в том числе в качестве заказчика.

Виды общественной экспертизы.

По сферам общественных отношений общественная экспертиза может иметь следующие виды.

Правовая экспертиза представляет собой специальное исследование, целью которого является оценка совместимости законопроекта с Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, международными договорами Российской Федерации, определение его качества в части соблюдения требований юридической техники и др.

Порядок проведения правовой экспертизы установлен, в частности, в Постановлении Правительства Российской Федерации от 29.10.2003 г. № 278 (ред. от 26.08.2008) «Об утверждении Рекомендаций по проведению юридической экспертизы нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации». Разработаны специальные научные методики ее проведения.

Антикоррупционная экспертиза. Правила и Методика проведения экспертизы проектов нормативных правовых актов и иных документов в целях выявления в них положений, способствующих созданию условий для проявления коррупции, утверждены Постановлением Правительства Российской Федерации от 05.03.2009 г. № 195 и Постановлением Правительства Российской Федерации от 05.03.2009 г. № 196. Субъекты Российской Федерации также разрабатывают свои правила проведения антикоррупционной экспертизы.

Экологическая экспертиза, под которой понимается установление соответствия документов и (или) документации, обосновывающих хозяйственную и иную деятельность, экологическим требованиям, установленным техническими регламентами и законодательством в области охраны окружающей среды. Экологическая экспертиза направлена на предотвращение негативного воздействия деятельности человека на окружающую среду, она является одной из наиболее «старых» в отечественной практике (Федеральный закон «Об экологической экспертизе» был принят в 1995 году).

Общественная экспертиза в социальной сфере направлена на выявление имеющихся (или возможных) негативных последствий для гармоничного и устойчивого развития социума во всех отраслях социальной сферы. Она изучает, главным образом, отношения в обществе, и может иметь несколько фокусов:

— социально-правовая общественная экспертиза — установление соответствия исследуемых отношений общепризнанным нормам международного права, Конституции РФ и другим законным гражданским и общественным нормам. Этот вид общественной экспертизы должен установить, каким образом акт влияет на социально-экономическое, общественно-политическое, морально-этическое состояние населения в целом и отдельных его категорий (групп);

— социально-культурная общественная экспертиза — выявление возможных или имеющихся негативных последствий для гармоничного и устойчивого развития социума, таких, как установление культурно и исторически неоправданных изменений в общественных отношениях, нетолерантные отношения между социальными, культурно-этническими и религиозными группами, противоречие законодательства и общественной морали, и др.;

— гендерная общественная экспертиза — выявление неоправданных ограничений или преимуществ для граждан по признаку принадлежности к тому или иному полу при осуществлении гражданами своих прав, свобод и законных интересов;

— социально-экономическая общественная экспертиза — изучение и прогнозирование социальных последствий, которые влекут (могут повлечь) нормативно-правовые изменения в сфере экономики.

Общественная экспертиза может иметь комплексный характер, если она включает в себя несколько видов или все вышеперечисленные виды общественной экспертизы.

Проведение общественной экспертизы Закона Московской области от 23.05.2008 № 71/2008-ОЗ «О промышленных округах в Московской области» c 21.05.2015 по 05.06.2015.

Инфлрмация размещалась на щфициальном сайте Правительства Московской области, а также персонально уведомлены и привлекались: Московское областное региональное отделение общероссийской организации «Деловая Россия»; Торгово-промышленная палата Московской области; Региональное объединение работодателей «Московский областной союз промышленников и предпринимателей»; Ассоциация малых инновационных предприятий Подмосковья; Московское областное отделение общероссийской общественной организации «ОПОРА РОССИИ»; ООО НП «Международная Ассоциация Делового Сотрудничества» (МАДС).

ОБЩЕСТВЕННАЯ ЭКСПЕРТИЗА НОРМАТИВНЫХ ПРАВОВЫХ АКТОВ И ИХ ПРОЕКТОВ: ПРОБЛЕМЫ ФЕДЕРАЛЬНОГО И РЕГИОНАЛЬНОГО ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ

Секция: 10. Юриспруденция

XXV Студенческая международная заочная научно-практическая конференция «Молодежный научный форум: гуманитарные науки»

ОБЩЕСТВЕННАЯ ЭКСПЕРТИЗА НОРМАТИВНЫХ ПРАВОВЫХ АКТОВ И ИХ ПРОЕКТОВ: ПРОБЛЕМЫ ФЕДЕРАЛЬНОГО И РЕГИОНАЛЬНОГО ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ

Общественная экспертиза нормативных правовых актов и их проектов является важным институтом российского права. С одной стороны, она представляет собой форму общественного контроля за деятельностью органов власти и организаций, выполняющих публичные функции, а, следовательно, и форму участия граждан в управлении делами государства. С другой стороны, общественная экспертиза, будучи способом широкого вовлечения представителей общественности в процесс принятия общественно-значимых решений, может существенно улучшить качество принимаемых актов не столько с точки зрения юридической техники, сколько с позиций эффективности их будущей реализации, адекватности общественным отношениям, соответствия ожиданиям и потребностям общества.

Однако для того, что общественная экспертиза могла выполнить свои социально-значимые функции, необходимо ее качественное правовое регулирование, создающее предпосылки для свободного участия граждан в процессе принятия правовых актов. В связи с этим цель настоящей статьи состоит в том, чтобы проанализировать существующие федеральные и региональные законы, регулирующие порядок проведения общественной экспертизы, для того, чтобы выявить существующие проблемы правового регулирования и сформулировать предложения по их устранению.

В настоящее время правовой основой осуществления общественной экспертизы является Федеральный закон «Об основах общественного контроля в Российской Федерации» от 21 июля 2014 г. № 212-ФЗ и в, частности, его статья 22, которая дает понятие общественной экспертизы, определяет ее предмет, инициаторов, устанавливает общие рамки процедуры общественной экспертизы, содержание заключения по результатам ее проведения [9].

На уровне субъектов Российской Федерации также приняты нормативные правовые акты, которые с разной степенью детализации регулируют формы общественного контроля, в т. ч. порядок проведения общественной экспертизы. Они различаются по объему правового регулирования, времени принятия (до или после вступления в силу Федерального закона «Об основах общественного контроля в Российской Федерации») и, соответственно, степени соответствия ему.

Во-первых, в ряде субъектов Российской Федерации уже несколько лет действуют законы, прямо регулирующие возможность (а в некоторых случаях и необходимость) проведения общественной экспертизы проектов законов и иных нормативных правовых актов. В Воронежской области — Закон «О независимой экспертизе проектов законов Воронежской области, иных нормативных правовых актов Воронежской области, проектов муниципальных правовых актов» [1]; в Республике Северная Осетия-Алания — Закон «Об общественной экспертизе проектов законов Республики Северная Осетия-Алания» [2]. В Красноярском крае, Пензенской и Тульской областях действуют однотипные законы, регулирующие порядок проведения публичной независимой экспертизы законопроектов в области бюджетной и налоговой политики [3].

Во-вторых, после принятия Федерального закона «Об основах общественного контроля в Российской Федерации» активизировалась деятельность субъектов РФ по принятию аналогичных региональных законов, отдельные нормы которых также посвящены порядку проведения общественной экспертизы. К этой группе субъектов РФ можно отнести Республику Саха (Якутия), Пермский край, Амурскую, Курскую, Магаданскую, Орловскую, Пензенскую, Тамбовскую, Тюменскую, Челябинскую области и ряд других субъектов РФ.

Помимо этого, сегодня практически в каждом субъекте Российской Федерации принят закон, регулирующий статус региональной Общественной палаты, среди полномочий которой особо выделяется общественная экспертиза проектов нормативных правовых актов субъекта РФ. Например, в соответствии с ч. 2 ст. 3 Закона Приморского края от 1 ноября 2013 г. № 288-КЗ «Об Общественной палате Приморского края» Общественная палата Приморского края решает, среди прочих, такие задачи, как: проведение общественной экспертизы проектов законов Приморского края и иных нормативных правовых актов Приморского края, проектов муниципальных правовых актов; проведение открытого и гласного обсуждения общественно значимых проблем, изучение и выявление общественно значимых интересов населения Приморского края и доведение их до сведения органов государственной власти Приморского края и органов местного самоуправления и пр. [4]

Несмотря на то, что некоторые нормы региональных законов, посвященные общественной экспертизе, по разным причинам не вполне соответствуют федеральному законодательству, зачастую они содержат варианты более удачного правового регулирования ее отдельных аспектов (субъектов, предмета, процедуры, правовых последствий общественной экспертизы). Сравнение федерального и регионального законодательного регулирования позволило автору выявить ряд проблем и сформулировать предложения по совершенствованию законодательства.

Предмет общественной экспертизы. Федеральный закон «Об основах общественного контроля в Российской Федерации» определяет, что общественной оценке, анализу и проверке на соблюдение требованиям законодательства могут подвергаться акты, проекты актов, решения, проекты решений, документы и другие материалы, действия (бездействие) органов государственной власти, органов местного самоуправления, государственных и муниципальных организаций, иных органов и организаций, осуществляющих отдельные публичные полномочия (ч. 1 ст. 22).

В этом смысле региональные законы «уступают» федеральному и зачастую определяют предмет общественной экспертизы довольно узко. Например, в соответствии с нормами Закона Республики Северная Осетия-Алания общественной экспертизе подвергаются только проекты региональных законов (статья 1 Закона «Об общественной экспертизе проектов законов Республики Северная Осетия-Алания»). Статья 21 Закона Республики Саха (Якутия) «Об общественном контроле в Республике Саха (Якутия)» определяет, что общественная экспертиза осуществляется в отношении нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов [5]. Безусловно, региональное правовое регулирование в этой части должно быть приведено в соответствие с положениями ч. 1 ст. 22 Федерального закона.

Субъекты, участники, инициаторы и организаторы общественной экспертизы. Федеральный закон «Об основах общественного контроля в Российской Федерации» не вполне удачно регулирует вопрос о субъектах и участниках общественного контроля, что, в свою очередь, распространяется и на общественную экспертизу. В соответствии со ст. 9 закона субъектами общественного контроля являются: 1) Общественная палата РФ; 2) общественные палаты субъектов РФ; 3) общественные палаты (советы) муниципальных образований; 4) общественные советы при федеральных органах исполнительной власти, общественные советы при законодательных (представительных) и исполнительных органах государственной власти субъектов РФ. Именно эти субъекты, в соответствии со ст. 10 данного закона, вправе выступать в качестве инициаторов, организаторов мероприятий, проводимых при осуществлении общественного контроля, а также участвовать в их проведении.

Частью 3 ст. 22 дополнительно установлено, что общественная экспертиза может проводиться по инициативе органов государственной власти, органов местного самоуправления, государственных и муниципальных организаций, иных органов и организаций, осуществляющих отдельные публичные полномочия. Инициаторами проведения общественной экспертизы могут также быть Уполномоченный по правам человека в РФ, Уполномоченный при Президенте РФ по правам ребенка, Уполномоченный при Президенте РФ по защите прав предпринимателей, уполномоченные по правам человека, по правам ребенка, по защите прав предпринимателей, по правам коренных малочисленных народов в субъектах РФ, а в случаях, предусмотренных законодательством РФ — субъекты общественного контроля (ч. 4 ст. 22).

Таким образом, граждане и общественные объединения исключены из состава субъектов, инициаторов и организаторов общественного контроля, в т. ч. общественной экспертизы, несмотря на то, что в качестве одной из целей общественного контроля выступает обеспечение учета общественного мнения, предложений и рекомендаций граждан, общественных объединений и иных негосударственных некоммерческих организаций при принятии решений органами публичной власти, органами и организациями, осуществляющими публичные полномочия (ч. 1 ст. 5).

Часть 3 ст. 3 закона допускает лишь возможность участия граждан в осуществлении общественного контроля в качестве общественных инспекторов и общественных экспертов в порядке, установленном федеральными законами. При этом граждане привлекаются к осуществлению общественной экспертизы в случае, если ее проведение носит обязательный характер. В статье 22 указано, что в этом случае «организатор общественной экспертизы может привлечь на общественных началах к проведению общественной экспертизы специалиста в соответствующей области знаний (общественного эксперта) либо сформировать экспертную комиссию».

Стоит признать, что большинство региональных законов в этой части приведены в соответствие с Федеральным законом. Однако исключение граждан и общественных объединений из числа субъектов общественного контроля весьма справедливо критикуется в научной литературе. Так, А.П. Князев отмечает: «без участия граждан в различных формах общественного контроля правовые нормы, устанавливающие механизм общественного контроля, будут оставаться «мертвыми», не действующими и утратят всякий смысл. Именно граждане, народ, положительно или негативно реагируя на то или иное решение, принимаемое органами государственной власти и местного самоуправления, становятся ориентиром для осуществления в той или иной сфере гражданского бытия общественного контроля» [8, с. 129].

В связи с этим представляется, что решение в законодательстве вопроса об инициативе общественной экспертизы является не совсем верным, поскольку зависит от органов публичной власти, или общественных советов, формируемых органами публичной власти и (или) действующих при них. В отношении последних не является секретом, что в ряде субъектов РФ или муниципальных образований они носят «карманный» характер [6] и реальную общественную пользу не приносят. Такое правовое регулирование может привести к ситуации, при которой на экспертизу будут направляться проекты нормативных актов по незначимым вопросам, а проекты социально-значимых, «резонансных» нормативных актов не станут предметом общественно-экспертного исследования на стадии их принятия.

В качестве более приемлемых вариантов регулирования этого вопроса можно рассмотреть два.

  1. Дополнить перечень инициаторов общественной экспертизы общественными объединениями, иными негосударственными некоммерческими организациями, инициативными группами граждан в количестве не менее 100—500 человек (конкретное количество может быть установлено законом субъекта РФ).
  2. В региональном законе (об общественном контроле или об общественной экспертизе) должны быть указаны виды нормативных правовых актов, выделяемые по предмету правового регулирования, которые в обязательном порядке направляются на общественную экспертизу. Такое правовое регулирование будет возможно только после внесения изменений в Федеральный закон «Об основах общественного контроля в Российской Федерации».

Степень обязательности проведения общественной экспертизы. Исходя из смысла Федерального закона «Об основах общественного контроля в Российской Федерации» по общему правилу проведение общественной экспертизы осуществляется в инициативном порядке, не является обязательным. При этом часть 2 ст. 22 гласит, что проведение общественной экспертизы является обязательным в отношении актов, проектов актов, решений, проектов решений, документов и других материалов в случаях, установленных федеральными законами.

Несмотря на это, в ряде законов субъектов Российской Федерации определен перечень актов, проекты которых в обязательном порядке направляются на общественную экспертизу. Так, в соответствии с ч. 3 ст. 1 Закона Тульской области «О публичной независимой экспертизе законопроектов в области бюджетного и налогового законодательства» публичной независимой экспертизе в обязательном порядке подлежат следующие законопроекты в сфере бюджетного и налогового законодательства: 1) о бюджете Тульской области; 2) об исполнении бюджета Тульской области; 3) о бюджетном процессе в Тульской области; 4) о межбюджетных отношениях в Тульской области; 5) о налогах и сборах в Тульской области. В соответствии с ч. 3 ст. 21 Закона Республики Саха (Якутия) «Об общественном контроле в Республике Саха (Якутия)» обязательная общественная экспертиза проводится в отношении: 1) проекта Конституции (Основного закона) Республики Саха (Якутия), проектов конституционных законов Республики Саха (Якутия), в том числе о внесении в них изменений; 2) проектов законов Республики Саха (Якутия) о государственном бюджете Республики Саха (Якутия) на очередной финансовый год, об утверждении отчета об исполнении государственного бюджета Республики Саха (Якутия) за предыдущий финансовый год, о внесении в них изменений; 3) проекта устава муниципального образования и проектов муниципальных правовых актов о внесении в него изменений; 4) проектов государственных программ Республики Саха (Якутия); 5) проекта закона Республики Саха (Якутия), регламентирующего порядок формирования и деятельности органов государственной власти Республики Саха (Якутия).

Представляется, что такое решение вопроса является более удачным, чем предложенное в Федеральном законе, поскольку позволяет инициировать проведение общественной экспертизы независимо от воли органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных палат и общественных советов, действующих при органах публичной власти.

В связи с этим предлагаем сформулировать норму ч. 2 ст. 22 Федерального закона «Об основах общественного контроля в Российской Федерации» следующим образом: «Проведение общественной экспертизы является обязательным в отношении актов, проектов актов, решений, проектов решений, документов и других материалов в случаях, установленных федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации».

Учет результатов общественной экспертизы. В соответствии с ч. 10 ст. 22 Федерального закона итоговый документ (заключение), подготовленный по результатам общественной экспертизы, направляется на рассмотрение в органы публичной власти, органы и организации, осуществляющие публичные полномочия, и обнародуется, в т. ч. размещается в сети «Интернет». Стоит признать, что заключения общественной экспертизы носят рекомендательный характер для указанных органов и организаций. Однако, в соответствии с ч. 5 ст. 26 органы публичной власти, органы и организации, осуществляющие публичные полномочия, обязаны рассматривать направленные им итоговые документы, подготовленные по результатам общественного контроля, и в установленные законодательством РФ срок направлять соответствующим субъектам общественного контроля обоснованные ответы.

Общим недостатком региональных норм об общественной экспертизе (например, Закона Республики Северная Осетия-Алания) является то, что они не содержат обязанности органа государственной власти рассматривать заключения, содержащие результаты общественной экспертизы. Стоит согласиться с мнением о том, что «необходимо закрепить в региональном законе норму об обязанности органа публичной власти или организации, осуществляющей публичные полномочия, рассматривать заключение общественной экспертизы и установить срок, в течение которого такой орган или организация обязана направить соответствующему субъекту общественного контроля обоснованный ответ о том, как учтены рекомендации и предложения, поступившие в ходе общественной экспертизы, или о том, почему они не учтены» [7, с. 43].

Только в случае корректировки норм Федерального закона «Об основах общественного контроля в Российской Федерации» и учете лучшей практики субъектов РФ будут достигнуты цели и задачи общественной экспертизы как формы общественного контроля, закрепленные в статье 5 Федерального закона «Об основах общественного контроля в Российской Федерации».

Общественная палата Тверской области

Общественная экспертиза в 2016 году

Общественная экспертиза является важным инструментом в реализации конституционного права граждан по непосредственному участию в управлении государством, гарантированного частью 2 статьи 3 Конституции РФ. Участие институтов гражданского общества в правотворческом процессе путем осуществления экспертной оценки нормативных правовых актов обеспечивает повышение качества принимаемых управленческих решений и общественное признание проводимых преобразований.

В 2016 году Общественная палата Тверской области к экспертной работе широко привлекала представителей науки, специалистов-практиков, а также общественные организации, имеющие свою обоснованную позицию по конкретному вопросу. Совместными усилиями была проведена экспертиза 67 проектов законов Тверской области и федеральных законопроектов.

В большинстве случаев эксперты поддержали и одобрили представленные проекты нормативных актов. Отдельные законопроекты были изначально инициированы общественностью. Так, на протяжении всего года настойчиво звучали требования активных горожан, родительской общественности о закрытии «Рюмочных». В итоге в проекте закона Тверской области «Об установлении дополнительных ограничений розничной продажи алкогольной продукции на территории Тверской области» нашли отражения предложения общественных организаций о запрете на размещение торговых точек по продаже алкогольной продукции в нежилых помещениях многоквартирных домов. По мнению экспертов, эта запретительная норма права будет способствовать поддержанию правопорядка и обеспечению безопасности жильцов дома, в целом же законопроект обеспечит соблюдение права граждан на безопасные товары.

Социально ориентированными некоммерческими организациями детально был проанализирован проект федерального закона «О государственном (муниципальном) заказе на оказание государственных (муниципальных) услуг в социальной сфере и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации». Единодушно было принято решение о поддержке законопроекта в связи с востребованностью в настоящее время привлечения некоммерческих организаций к оказанию государственных (муниципальных) услуг в социальной сфере. Эксперты отметили необходимость широкой информационной работы в средствах массовой информации по разъяснению законопроекта среди НКО, а также по подготовке будущих потребителей подобных услуг к возможности их предоставления не государственными учреждениями, а общественными организациями. В связи с этим оправданно, что планируется вступление закона в силу с 1 января 2018 года.

Можно предположить, что качество оказываемых НКО услуг будет достойным, поскольку общественные организации, специализирующиеся в определенной сфере деятельности, хорошо владеют информацией о потребностях населения и механизме наиболее эффективного удовлетворения потребностей в социальных услугах. Это обстоятельство обеспечит создание конкурентной среды.

Общественная экспертиза проводится тогда, когда требуется оценить позитивные или негативные последствия повлечет за собой принятие нормативных актов. Учитывая, что сегодня вопрос защиты прав субъектов предпринимательской деятельности от необоснованного уголовного преследования носит актуальный характер и вызывает повышенный общественный интерес, члены Палаты поддержали проект федерального закона «О внесении изменений в статью 299 Уголовного кодекса РФ и статью 169 Уголовно-процессуального кодекса РФ». Нередко, по спорам предпринимателей, особенно в отношении дорогостоящей собственности, у сторон возникает желание привлечь на свою сторону правоохранительные органы. В этих условиях меры уголовного преследования становятся инструментом недобросовестной конкурентной борьбы. При этом существование коррупционной составляющей повышает уровень правовых рисков субъектов предпринимательской деятельности. В связи с этим, установление уголовной ответственности за необоснованное уголовное преследование предпринимателей позволит создать условия для исключения возможности влияния на бизнес. Особенно это актуально в сложных экономических условиях, когда повышена значимость общественно-полезных функций предпринимательской деятельности. Вместе с тем члены палаты выразили сомнение относительно избрания вида уголовного наказания в отношении лица, совершившего заведомо необоснованное привлечение предпринимателя к уголовной ответственности, широко обсуждался вопрос, насколько необходима изоляция от общества для исправления такого лица. Было предложено установление за такое преступление наказаний в виде штрафа и лишения права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью.

Общественная палата Тверской области в порядке законодательной инициативы разработала проект закона Тверской области «О внесении изменений в закон Тверской области «Об Общественной палате Тверской области». Необходимость инициирования законопроекта возникла в связи с принятием Федерального закона от 23.06.2016 № 183-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности общественных палат субъектов Российской Федерации», который закрепляет основы организации и деятельности общественных палат субъектов РФ, обеспечивая унифицированное, единое понимание института общественной палаты, ее статуса, целей, задач, компетенции и задавая тем самым общий вектор их развития в качестве одного из передовых институтов гражданского общества.

С учетом общих принципов, предусмотренных Федеральным законом № 183-ФЗ, законопроектом предлагается внести уточнения в определение статуса Общественной палаты Тверской области, изменения в положения о формировании ее состава и другие процессуальные нормы, конкретизировать требования к членам Общественной палаты и основания прекращения их деятельности в составе Общественной палаты.

В 2016 году Общественная палата Тверской области впервые была привлечена к экспертизе социальных проектов, представленных на конкурс Правительства Тверской области по предоставлению грантов социально ориентированным некоммерческим организациям, большинство из которых были поддержаны и одобрены членами Палаты.

В целом представленные социальные проекты заслуживают поддержки и одобрения. Однако необходимо отметить, что отдельные проекты нуждаются в дополнительной проработке и обсуждении.

Общественная экспертиза может и должна выступать инструментом, препятствующим принятию некорректных управленческих решений. Члены палаты и эксперты не поддержали разработчиков проекта федерального закона «О внесении изменения в статью 41 Федерального закона «Об образовании в Российской Федерации», высказали позицию о сохранении в образовательных учреждениях помещений, в которых будет оказываться обучающимся первичная медико-санитарная помощь и подвергли критике мнение о нецелесообразности выделения указанного помещения в образовательных организациях с небольшим количеством обучающихся и в организациях дополнительного образования. По мнению экспертов, нередко школа сама становится причиной этого явления. Интенсивный технический прогресс и быстрый темп развития общества обуславливают сложность школьной программы, которая не всегда учитывает возможности ребенка, этапы его развития. В итоге избыток содержания ведет к трудностям усвоения программы, а значит к перегрузкам, являющимся главной причиной ухудшения здоровья.

В 2017 году планируется к общественной экспертизе привлекать широкие слои населения и муниципалитеты, что обеспечит своевременное информирование населения о предстоящих изменениях в правовом регулировании и позволит повысить уровень участия населения в решении общесоциальных задач.

Члены Общественной палаты регулярно принимают участие в заседаниях Законодательного Собрания и постоянных комитетов.

Общественная экспертиза законопроектов в Российской Федерации: правовые основы, принципы проведения, субъекты

Развитие гражданского общества требует повышения степени участия граждан в управлении государством. Одной из форм такого участия и влияния общественности на принимаемые законы является общественная экспертиза законопроектов как форма общественного контроля над процедурой принятия законов, направленная, в частности, на повышение эффективности нормотворческой деятельности государственных органов и создание оптимальных условий для реализации гражданами их прав и законных интересов.

Конституционная сущность института общественной экспертизы законопроектов, его высокий демократический потенциал, связь с правом гражданина на участие в управлении делами государства — все эти признаки обеспечивают устойчивый интерес к рассмотрению, анализу понятия, видов и особенностей порядка проведения общественной экспертизы законопроектов в системе законодательной деятельности Российской Федерации. Действительно, в последнее время в научной литературе уделяется немало внимания вопросам общественной экспертизы. Вместе с тем, несмотря на значительное число публикаций, посвященных проблематике экспертной деятельности и общественному контролю, одной из форм которого является общественная экспертиза, в настоящее время отсутствуют работы, содержащие комплексный анализ правового регулирования общественной экспертизы законопроектов, что в свете реализации принятого сравнительно недавно Федерального закона от 21 июля 2014 г. № 212-ФЗ «Об основах общественного контроля в Российской Федерации» [1] (далее – Закон об общественном контроле), а также ввиду особой значимости общественной экспертизы законопроектов как инструмента диалога между гражданами и органами государственной власти и местного самоуправления обусловливает актуальность и своевременность проведения соответствующих исследований.

Целью настоящей работы является характеристика института общественной экспертизы законопроектов в Российской Федерации.

Для достижения поставленной цели необходимо решить следующие задачи:

определение понятия общественной экспертизы законопроектов;

анализ правовых основ и принципов проведения общественной экспертизы законопроектов в Российской Федерации;

определение субъектов общественной экспертизы законопроектов в Российской Федерации, их прав и обязанностей.

1. Понятие, Правовые основы и принципы проведения общественной экспертизы законопроектов в Российской Федерации

Подлинное народовластие, наряду с развитыми в государстве институтами представительной демократии, предполагает активное функционирование также институтов непосредственной демократии в самых различных формах и на различных уровнях. Одной из известных и показавших свою практическую эффективность форм непосредственной демократии являются т.н. «всенародные обсуждения» законопроектов, практика которых, к примеру, была достаточно распространена в СССР в 60 — 80-е гг. XX в [1] . Такая форма участия граждан, как всенародное обсуждение законопроекта, позволяет населению почувствовать свою причастность к подготовке закона, убедиться, что устанавливаемый законом порядок отражает его волю [2] . Более того, это также способствует снижению влияния правового нигилизма на общественное сознание, повышает уровень доверия граждан к государству и его органам.

Общественная экспертиза представляет собой механизм общественной экспертной деятельности по анализу и оценке нормативных и других управленческих решений органов власти всех уровней на условия жизни и реализацию прав и законных интересов широких слоев граждан и конкретных социальных групп [3] . Фактически, это комплексное исследование представителями общественности какой-либо проблемы, процесса либо явления. Для целей настоящего исследования мы рассматриваем общественную экспертизу как анализ законопроектов на предмет их качества, эффективности, соответствия законодательству, целесообразности и последствий принятия.

Основная цель проведения такой экспертизы заключается, прежде всего, в учете и защите интересов граждан при принятии законопроектов. Основное значение общественной экспертизы заключается в обеспечении эффективного взаимодействия общественности и власти. В связи с распространением деятельности общественных палат практика общественной экспертизы как одной из форм гражданского участия получает в настоящее время в России все большее развитие.

Проведение общественных экспертиз способствует участию населения в процессе принятия законопроектных решений на федеральном и региональном уровнях, увеличивает степень общественного контроля, повышает эффективность законодательного процесса. Как справедливо отмечает Н.С. Бондарь, «гражданское общество должно основываться на развитых формах общественной самоорганизации и саморегуляции, на оптимальном сочетании публичных и частных интересов при определяющем значении последних и при безусловном признании в качестве высшей ценности такого общества человека, его прав и свобод» [4] . Смысл общественной экспертизы состоит в предупреждении негативных последствий принятия ошибочного закона органами законодательной власти.

Институт общественной экспертизы является довольно новым для российской правовой системы. Изначально некоторые возможности для общественной экспертизы предоставлял Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» [5] , который предусмотрел некоторые формы общественного участия в обсуждении проектов местных нормативных правовых актов (например, публичные слушания и др.). Однако в этом законе не говорится напрямую об общественной экспертизе как о виде общественной деятельности.

4 апреля 2005 г. был принят Федеральный закон № 32-ФЗ «Об Общественной палате Российской Федерации» [6] (далее – Закон об Общественной палате), который предусматривает создание общественной организации с целью обеспечения согласования общественно значимых интересов граждан Российской Федерации, общественных объединений, иных некоммерческих организаций, органов государственной власти и органов местного самоуправления для решения наиболее важных вопросов экономического и социального развития, обеспечения национальной безопасности, защиты прав и свобод граждан Российской Федерации, конституционного строя Российской Федерации и демократических принципов развития гражданского общества в Российской Федерации, в том числе путем проведения общественной экспертизы проектов федеральных законов и проектов законов субъектов Российской Федерации, а также проектов нормативных правовых актов органов исполнительной власти Российской Федерации и проектов правовых актов органов местного самоуправления.

Решением совета Общественной палаты от 15 августа 2008 г. [7] утверждено Положение о порядке проведения общественной экспертизы (далее – Положение).

Правовые основы организации и осуществления общественного контроля за деятельностью органов государственной власти, органов местного самоуправления, государственных и муниципальных организаций, иных органов и организаций, осуществляющих в соответствии с федеральными законами отдельные публичные полномочия, установлены Законом об общественном контроле. Статья 18 Закона об общественном контроле в качестве одной из его форм наряду с проведением общественного мониторинга и общественной проверки называет общественную экспертизу, под которой понимаются основанные на использовании специальных знаний и (или) опыта специалистов, привлеченных субъектом общественного контроля к проведению общественной экспертизы на общественных началах, анализ и оценка актов, проектов актов, решений, проектов решений, документов и других материалов, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, государственных и муниципальных организаций, иных органов и организаций, осуществляющих в соответствии с федеральными законами отдельные публичные полномочия, проверка соответствия таких актов, проектов актов, решений, проектов решений, документов и других материалов требованиям законодательства, а также проверка соблюдения прав и свобод человека и гражданина, прав и законных интересов общественных объединений и иных негосударственных некоммерческих организаций (ст. 22).

Существенный интерес для целей данного исследования представляют утвержденные Министерством экономического развития Российской Федерации Методические рекомендации органам государственной власти и органам местного самоуправления по вопросам реализации механизмов поддержки социально ориентированных некоммерческих организаций [8] (далее – Методические рекомендации), содержащие модельный закон «Об общественной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» (далее – Модельный закон). Модельный закон направлен на создание правовых и организационных основ проведения общественной экспертизы и рекомендован в качестве ориентира для региональных законодателей.

Указанные Методические рекомендации оказали некоторое влияние на развитие регионального законодательства об общественной экспертизе. Так, например, в настоящее время в Республике Северная Осетия-Алания действует Закон от 12 февраля 2014 г. № 3-РЗ «Об общественной экспертизе проектов законов Республики Северная Осетия-Алания» [9] , направленный на оценку социально-экономических последствий принятия закона. Однако этот закон регламентирует порядок проведения общественной экспертизы исключительно законопроекта, направленного на общественную экспертизу уполномоченным органом, оставляя без внимания порядок проведения инициативной общественной экспертизы.

В Красноярском крае и Пензенской области действуют однотипные законы, регулирующие порядок проведения публичной независимой экспертизы законопроектов в бюджетной и налоговой сферах [10] . Практически во всех субъектах РФ приняты аналогичные Закону об общественном контроле региональные законы, отдельные нормы которых также посвящены порядку проведения общественной экспертизы [11] .

В статье 6 Закона об общественном контроле закреплены его принципы, которые, как представляется, применимы и к общественной экспертизе, в том числе законопроектов, как одной из его форм: приоритет прав и законных интересов человека и гражданина; добровольность участия в осуществлении общественной экспертизы; самостоятельность субъектов общественной экспертизы и их независимость от органов государственной власти, органов местного самоуправления, государственных и муниципальных организаций, иных органов и организаций, осуществляющих в соответствии с федеральными законами отдельные публичные полномочия; публичность и открытость осуществления общественной экспертизы и общественного обсуждения ее результатов; законность деятельности субъектов общественной экспертизы; объективность, беспристрастность и добросовестность субъектов общественной экспертизы, достоверность результатов осуществляемой ими общественной экспертизы; обязательность рассмотрения органами государственной власти, органами местного самоуправления, государственными и муниципальными организациями, иными органами и организациями, осуществляющими в соответствии с федеральными законами отдельные публичные полномочия, итоговых документов, подготовленных по результатам общественной экспертизы, а в случаях, предусмотренных федеральными законами и иными нормативными правовыми актами РФ, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов РФ, муниципальными нормативными правовыми актами, учет указанными органами и организациями предложений, рекомендаций и выводов, содержащихся в этих документах.

Последний принцип требует более подробного рассмотрения. Согласно ч. 1 ст. 19 Закона об Общественной палате ее заключения по результатам общественной экспертизы имеют рекомендательный характер, однако в соответствии с ч. 2–6 ст. 19 названного закона заключения Общественной палаты по результатам экспертизы подлежат обязательному рассмотрению в органах государственной власти и местного самоуправления — соответственно, по проектам тех нормативных правовых актов, которые находятся на их рассмотрении и заключение по которым было представлено Общественной палатой РФ. Как отмечается в литературе, наличие такой нормы призвано «сбалансировать» рекомендательный характер заключений Общественной палаты [12] . Экспертное заключение в законотворчестве и правотворчестве в целом по своей природе не может иметь императивный характер, поскольку, как уже было отмечено, с точки зрения легализация нормативного правового акта (например, закона) достаточно, чтобы он был принят уполномоченным на то органом (в данном случае – законодательным). Однако легитимность принятого законодательного решения обуславливается именно через призму обязательности рассмотрения органами государственной власти и местного самоуправления направленных им заключений общественной экспертизы, проводимой в рамках деятельности Общественной палаты, что, как справедливо отмечает Е.В. Скурко, придает этим экспертным заключениям наивысший статус из всех возможных для подобного рода документов [13] . Из этого следует, что субъекты общественного контроля вправе ожидать мотивированного комментария от законодательных органов о причинах и основаниях отказа учесть высказанные экспертами замечания и предложения, в случае если таковые не нашли отражения в тексте законопроекта. Предполагается, что должна существовать некая обратная связь – от государства к гражданскому обществу.

Перечисленные принципы, на наш взгляд, следует отнести к основным принципам осуществления общественной экспертизы законопроектов. Специальные принципы проведения общественной экспертизы указаны в Положении о порядке проведения общественной экспертизы, среди которых названы также принцип качества и ответственности (нормативный правовой акт должен соответствовать по содержанию и форме требованиям законодательства; при его разработке должны учитываться правовые, экономические, социальные аспекты, он должен иметь подробную и вместе с тем логическую, четкую структуру, быть доступным для понимания и использования); социальной значимости; репрезентативности.

2. Субъекты общественной экспертизы законопроектов в Российской Федерации

Согласно ст. 9 Закона об общественном контроле субъектами общественного контроля и, соответственно, общественной экспертизы являются:

1. Общественная палата Российской Федерации. В статье 18 Закона об Общественной палате обозначены основные правомочия Общественной палаты по проведению общественной экспертизы, из ч. 1 которой следует, что с точки зрения оснований для ее инициации экспертная деятельность Общественной палаты подразделяется на две части:

экспертиза, которую Общественная палата вправе проводить по собственной инициативе. Объектами экспертизы в данном случае выступают проекты законодательных актов органов субъектов и органов местного самоуправления.

экспертиза, которую Общественная палата проводит на основании обращений управомоченных органов государственной власти, а именно высших органов законодательной и исполнительной власти, а также Президента Российской Федерации. Объектами экспертизы в данном случае могут быть проекты федеральных конституционных законов и федеральных законов, проекты законов субъектов Российской Федерации, нормативные правовые акты органов местного самоуправления.

Вместе с тем, Общественная палата вправе проводить экспертизу и проектов законов Российской Федерации о поправках к Конституции Российской Федерации, проектов федеральных конституционных законов и федеральных законов в случае, если таковые касаются вопросов государственной социальной политики и конституционных прав граждан Российской Федерации в области социального обеспечения, а также обеспечения общественной безопасности и правопорядка (ч. 2 ст. 18 Закона об Общественной палате). Указанная норма существенно расширяет полномочия Общественной палаты именно в тех сферах, которые наиболее существенным образом затрагивают права и законные интересы граждан, в том числе крайне актуальные в современных условиях и которые призвано выражать и отстаивать гражданское общество, существующее в рамках социального государства [14] . Рассматриваемое положение является специальным правилом по отношению к общему правилу ч. 1 ст. 18 Закона об Общественной палате.

2. Общественные палаты субъектов Российской Федерации и муниципальных образований.

3. Общественные советы при федеральных органах исполнительной власти, общественные советы при законодательных (представительных) и исполнительных органах государственной власти субъектов РФ. Как отмечается в литературе, общественные советы играют явно недостаточную роль в осуществлении общественного контроля в Российской Федерации [15] .

Буквальное толкование ч. 1 ст. 13 Закона об общественном контроле позволяет сделать вывод о том, что общественные советы создаются только при федеральных органах исполнительной власти, а также законодательных и исполнительных органах государственной власти субъектов РФ. Однако ч. 3 ст. 13 названного закона допускает создание общественных советов и при органах местного самоуправления. Статья 9 Закона об общественном контроле, вместе с тем, не называет в числе субъектов общественного контроля общественные советы при органах местного самоуправления. Такая ситуация кажется не совсем логичной. Кроме того, как следует из текста ст. 13 Закона об общественном контроле, на федеральном уровне общественные советы могут создаваться только при исполнительных органах государственной власти, при этом допускается создание общественных советов при законодательных органах субъектов РФ.

В связи с изложенным возникает вопрос о статусе, например, Научного совета по правотворчеству при Председателе Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации (далее – Научный совет). Так, согласно Положению о Научном совете [16] Научный совет является постоянно действующим консультативным органом по вопросам, связанным с экспертным сопровождением законотворческого процесса в Государственной Думе и совершенствованием законодательства Российской Федерации.

Кроме того, Закон об общественном контроле, исходя из смысла ст. 13, исключает из числа субъектов общественного контроля и, соответственно, общественной экспертизы общественные советы, созданные при иных органах государственной власти, в частности, при Президенте РФ, Следственном комитете РФ и др. Представляется целесообразным дополнить ст. 9 Закона об общественном контроле, определяющую круг субъектов, указанием и на иные советы.

Необходимо отметить, что на федеральном уровне до настоящего времени не принят нормативный правовой акт, в котором бы нашел свое закрепление порядок образования общественных советов при законодательных (представительных) и исполнительных органах государственной власти субъектов РФ, что говорит о существенном упущении со стороны законодателя.

В литературе встречается также предложение ввести обязательность образования общественных советов при органах местного самоуправления [17] .

Однако вопросы возникают не только в связи со статусом общественных советом, но и в связи со статусом граждан как общественных экспертов. Согласно ст. 3 Закона об общественном контроле граждане вправе участвовать в осуществлении общественного контроля как лично, так и в составе общественных объединений и иных негосударственных некоммерческих организаций. Вместе с тем, обращает на себя внимание отсутствие указания на граждан, общественные или некоммерческие организации в перечне субъектов общественного контроля, содержащемся в ст. 9 Закона об общественном контроле. Кстати, анализ нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации показывает, что в них часто упоминаются граждане в качестве субъектов общественного контроля. В качестве примера можно привести Закон Пермского края от 21 декабря 2011 г. № 888-ПК «Об общественном (гражданском) контроле в Пермском крае» [18] .

Следует также изучить возможность отнесения иных организаций к числу субъектов общественной экспертизы. Так, еще до принятия Закона об общественном контроле в научной литературе встречались разные предложения относительно возможного круга субъектов [19] . Например, А.С. Полещук, ссылаясь на разработанный А.Г. Арбатовым, Н.М. Безбородовым, Э.А. Воробьевым и др. проект федерального закона «О гражданском контроле и управлении военной организацией и деятельностью в Российской Федерации» [20] , полагал, что средства массовой информации (далее — СМИ) также являются субъектами контроля [21] . Существует и противоположная позиция, например А.С. Кузнецова, который считает, что СМИ не могут являться субъектами общественного контроля, так как это всего лишь способ донесения информации [22] . На наш взгляд, формулировка, согласно которой субъектами общественного контроля являются сами СМИ, не совсем корректна. Под СМИ понимается периодическое печатное издание, сетевое издание, телеканал, радиоканал, телепрограмма, радиопрограмма, видеопрограмма, кинохроникальная программа, иная форма периодического распространения массовой информации под постоянным наименованием (названием). Таким образом, сами СМИ осуществлять контроль не могут, они являются средством, через которое осуществляется общественный контроль. Субъектами общественного контроля и, соответственно, общественной экспертизы могли бы являться лица, которые осуществляют деятельность в сфере СМИ (представители). По нашему мнению, однако, едва ли целесообразно относить представителей СМИ к субъектам общественной экспертизы.

В результате проведенного исследования вопросов общественной экспертизы законопроектов в Российской Федерации были решены основные задачи, сформулированные в начале настоящей работы:

определено понятие общественной экспертизы законопроектов;

проанализированы правовые основы и принципы проведения общественной экспертизы законопроектов в Российской Федерации;

определены субъекты общественной экспертизы законопроектов в Российской Федерации, их права и обязанности.

Общественная экспертиза законопроектов – комплексное аналитическое исследование законопроектов, проводимое институтами гражданского общества либо их представителями, направленное на установление соответствия законопроектов высшим конституционным ценностям, признанным научным и правовым подходам, правам и законным интересам граждан, результатом которого выступает мотивированное заключение, включающее предложения и рекомендации для законодательных органов с целью наиболее полного учета вышеуказанных прав и интересов граждан.

Общественная экспертиза законопроектов представляет собой институт, выполняющий одновременно несколько задач. Во-первых, она является формой участия населения и институтов гражданского общества в управлении государством, что обеспечивает развитие демократии в стране и повышает доверие граждан к государству. Во-вторых, общественная экспертиза законопроектов является формой контроля за принимаемыми нормативными правовыми актами и в том числе законопроектами, направленной на повышение качества закона, что обеспечивает правовой характер нашего государства. Несомненно, роль общественной экспертизы законопроектов велика. В то же время результаты проведенного исследования показали, что правовые основы и методика ее проведения нуждаются в совершенствовании.

Так, к настоящему времени в Российской Федерации сформировалась необходимая правовая база для регулирования отношений по проведению общественной экспертизы законопроектов, однако предусмотренное регулирование не является исчерпывающим. Основными нормативными правовыми актами, регулирующими порядок проведения общественной экспертизы законопроектов, являются Закон об общественном контроле, Закон об Общественной палате, Закон об антикоррупционной экспертизе, региональные законодательные акты о нормативных правовых актах, правотворчестве, общественных палатах и др. Указанные нормативные правовые акты содержат отдельные, разрозненные нормы и не создают единого представления о принципах, видах, субъектах, порядке проведения общественной экспертизы. В связи с изложенным по результатам проведенного исследования были сформулированы следующие предложения.

1. Предлагаем законодательно закрепить круг вопросов, по которым общественная экспертиза будет обязательной, например, вопросы ограничения основных прав и свобод гражданина, обеспечения общественной безопасности и правопорядка и т.п. На наш взгляд, такое предложение могло бы служить определенной гарантией качества принимаемых законов.

2. Представляется, что повышению роли общественной экспертизы будет способствовать указание не только на обязательный характер рассмотрения органами государственной власти, органами местного самоуправления, государственными и муниципальными организациями, иными органами и организациями, осуществляющими в соответствии с федеральными законами отдельные публичные полномочия, итоговых документов, подготовленных по результатам общественной экспертизы, но и обязательный характер публичной оценки таких экспертных заключений: как в форме учета замечаний в итоговом тексте законопроекта, так и в форме публичных комментариев о причинах отклонения отдельных предложений

3. Возникают вопросы в связи со статусом граждан и общественных объединений как общественных экспертов. Согласно ст. 3 Закона об общественном контроле граждане вправе участвовать в осуществлении общественного контроля как лично, так и в составе общественных объединений и иных негосударственных некоммерческих организаций. Вместе с тем, обращает на себя внимание отсутствие указания на граждан, общественные или некоммерческие организации в перечне субъектов общественного контроля, содержащемся в ст. 9 Закона об общественном контроле. При этом на необходимость включения граждан, их объединений в качестве субъектов общественного контроля прямо указывается в ст. 5 Закона об общественном контроле, в которой формулируются цели и задачи общественного контроля. Полагаем целесообразным указать на необходимость законодательного включения граждан и общественных объединений в число субъектов общественного контроля. Кроме того, необходимо уточнить правовой статус общественных советов, в том числе в части подготовки экспертных заключений на проекты законов.

4. Повышению роли институтов гражданского общества в осуществлении общественного контроля и, в частности, общественной экспертизы законопроектов будет способствовать принятие специального закона «Об общественной экспертизе в Российской Федерации». Такой закон создаст на федеральном уровне единый правовой механизм, который упорядочит разрозненные нормы, регулирующие порядок назначения и организацию проведения общественной экспертизы, а также будет служить ориентиром для региональных и муниципальных законодателей. Во исполнение указанного закона предлагается на федеральном уровне утвердить Методические рекомендации о порядке проведения правовой экспертизы нормативных правовых актов, что оказало бы существенное влияние на повышение роли общественной экспертизы законопроектов.

Список использованных источников

Нормативные правовые акты

Российской Федерации и проекты нормативных правовых актов Российской Федерации

Федеральный закон от 21 июля 2014 г. № 212-ФЗ «Об основах общественного контроля в Российской Федерации» // СЗ РФ. 2014. № 30 (Часть I). Ст. 4213.

Федеральный закон от 4 апреля 2005 г. № 32-ФЗ «Об Общественной палате Российской Федерации» // СЗ РФ. 2005. № 15. Ст. 1277.

Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // СЗ РФ. 2003. № 40. Ст. 3822.

Проект Федерального закона № 97801758-2 «О гражданском контроле и управлении военной организацией и деятельностью в Российской Федерации» // СПС «КонсультантПлюс»

субъектов Российской Федерации

Закон Красноярского края от 27 июня 2006 г. № 19-4936 «О публичной независимой экспертизе проектов законов края в области бюджетной и налоговой политики» // Ведомости высших органов государственной власти Красноярского края. 2006. № 23 (116).

Закон Пензенской области от 22 декабря 2006 г. № 1178-ЗПО «О публичной независимой экспертизе проектов законов Пензенской области в сфере бюджетного и налогового законодательства» // Пензенские губернские ведомости. 2006. № 38. С. 34.

Закон Пермского края от 21 декабря 2011 г. № 888-ПК «Об общественном (гражданском) контроле в Пермском крае» // Собрание законодательства Пермского края. 2011. № 12.

Закон Республики Северная Осетия-Алания от 12 февраля 2014 г. № 3-РЗ «Об общественной экспертизе проектов законов Республики Северная Осетия-Алания» // Северная Осетия. 2014. № 34(26542).

Иные правовые акты

Методические рекомендации органам государственной власти и органам местного самоуправления по вопросам реализации механизмов поддержки социально ориентированных некоммерческих организаций, утвержденные Министерством экономического развития Российской Федерации // СПС «КонсультантПлюс».

Положение о Научном совете по правотворчеству при Председателе Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, утверждено распоряжением Председателя Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации от 25 марта 2014 г. № 87р-1 // http://sovety.duma.gov.ru/sites/default/files/docs/2014/06/97/334.pdf

Положение о порядке проведения общественной экспертизы (утв. решением совета Общественной палаты Российской Федерации от 15 августа 2008 г., протокол № 4-С) // СПС «КонсультантПлюс».

Бондарь Н.С. Конституционный строй как государственно-правовое выражение гражданского общества России // Межвузовский сборник научных статей. Конституционное развитие России. 2003. Вып. 4.

Гриб В.В. Общественные советы как основные элементы системы общественного контроля за деятельностью органов государственной власти РФ // Российская юстиция. 2015. № 5.

Килессо М.А. Субъекты, осуществляющие общественный контроль над деятельностью органов местного самоуправления в России // Административное и муниципальное право. 2015. № 3.

Кузнецов А.С. Субъекты осуществления общественного контроля в Российской Федерации // Право и государство: теория и практика. 2011. № 6 (78).

Михеева Т.Н., Горнев Р.В. К вопросу о формировании общественных советов при органах местного самоуправления // Российская юстиция. 2015. № 8.

Научно-практический комментарий Федерального закона от 4 апреля 2005 г. № 32-ФЗ «Об Общественной палате Российской Федерации» и Регламента Общественной палаты Российской Федерации / Под общей редакцией В.В. Гриба. М., 2008.

Общественная экспертиза нормативных правовых актов и их проектов: проблемы федерального и регионального правового регулирования // Молодежный научный форум: Гуманитарные науки: электр. сб. ст. по материалам XXV студ. междунар. заочной науч.-практ. конф. М.: «МЦНО». 2015 № 6(24) / [Электронный ресурс] Режим доступа. URL: https://nauchforum.ru/archive/MNF_humanities/6(24).pdf

Полещук А.С. К Вопросу о субъектах общественного (гражданского) контроля в РФ и их системе // Вестник Московского университета МВД России. 2011. № 6.

Скурко Е.В. К проблеме становления институтов общественной экспертизы в законотворчестве в Российской Федерации // Российская юстиция. 2010. № 2.

Троицкая Т.В. Понятие и юридическая природа общественной экспертизы // Юридический мир. 2006. № 9.

Чиркин В.Е. Легализация и легитимация государственной власти // Государство и право. 1995. № 8.

[1] СЗ РФ. 2014. № 30 (Часть I). Ст. 4213.

[2] См. подробнее: Скурко Е.В. К проблеме становления институтов общественной экспертизы в законотворчестве в Российской Федерации // Российская юстиция. 2010. № 2. С. 2 — 5.

[3] Чиркин В.Е. Легализация и легитимация государственной власти // Государство и право. 1995. № 8. С. 69.

[4] Троицкая Т.В. Понятие и юридическая природа общественной экспертизы // Юридический мир. 2006. № 9.

[5] Бондарь Н.С. Конституционный строй как государственно-правовое выражение гражданского общества России // Межвузовский сборник научных статей. Конституционное развитие России. 2003. Вып. 4. С. 67.

[6] СЗ РФ. 2003. № 40. Ст. 3822.

[7] СЗ РФ. 2005. № 15. Ст. 1277.

[8] Положение о порядке проведения общественной экспертизы (утв. решением совета Общественной палаты Российской Федерации от 15 августа 2008 г., протокол № 4-С) // СПС «КонсультантПлюс».

[10] Северная Осетия. 2014. № 34(26542).

[11] Закон Красноярского края от 27 июня 2006 г. № 19-4936 «О публичной независимой экспертизе проектов законов края в области бюджетной и налоговой политики» // Ведомости высших органов государственной власти Красноярского края. 2006. № 23 (116); Закон Пензенской обл. от 22 декабря 2006 г. № 1178-ЗПО «О публичной независимой экспертизе проектов законов Пензенской области в сфере бюджетного и налогового законодательства» // Пензенские губернские ведомости. 2006. № 38. С. 34.

[12] См. подробнее: Общественная экспертиза нормативных правовых актов и их проектов: проблемы федерального и регионального правового регулирования // Молодежный научный форум: Гуманитарные науки: электр. сб. ст. по материалам XXV студ. междунар. заочной науч.-практ. конф. М.: «МЦНО». — 2015 —№ 6(24) / [Электронный ресурс] Режим доступа. URL: https://nauchforum.ru/archive/MNF_humanities/6(24).pdf

[13] Научно-практический комментарий Федерального закона от 4 апреля 2005 г. № 32-ФЗ «Об Общественной палате Российской Федерации» и Регламента Общественной палаты Российской Федерации / Под общей редакцией В.В. Гриба. М., 2008. С. 165.

[14] Скурко Е.В. К проблеме становления институтов общественной экспертизы в законотворчестве в Российской Федерации.

[15] Скурко Е.В. К проблеме становления институтов общественной экспертизы в законотворчестве в Российской Федерации.

[16] Гриб В.В. Общественные советы как основные элементы системы общественного контроля за деятельностью органов государственной власти РФ // Российская юстиция. 2015. № 5. С. 2 — 5.

[17] Положение о Научном совете по правотворчеству при Председателе Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, утверждено распоряжением Председателя Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации от 25 марта 2014 г. № 87р-1 // http://sovety.duma.gov.ru/sites/default/files/docs/2014/06/97/334.pdf

[18] См. подробнее: Михеева Т.Н., Горнев Р.В. К вопросу о формировании общественных советов при органах местного самоуправления // Российская юстиция. 2015. № 8. С. 9 — 11.

[19] Собрание законодательства Пермского края. 2011. № 12.

[20] См. подробнее: Килессо М.А. Субъекты, осуществляющие общественный контроль над деятельностью органов местного самоуправления в России // Административное и муниципальное право. 2015. № 3. С. 237 — 240.

[21] Проект Федерального закона № 97801758-2 «О гражданском контроле и управлении военной организацией и деятельностью в Российской Федерации» // СПС «КонсультантПлюс»

[22] См. подробнее: Полещук А.С. К Вопросу о субъектах общественного (гражданского) контроля в РФ и их системе // Вестник Московского университета МВД России. 2011. № 6. С. 122 — 127.

[23] Кузнецов А.С. Субъекты осуществления общественного контроля в Российской Федерации // Право и государство: теория и практика. 2011. № 6 (78). С. 61 — 63.

Смотрите так же:

  • Изъятие земельных участков решение суда Решение об изъятии земельного участка Земельный участок, 20 соток под ЛПХ, есть зеленка, разрешение на строительство. От администрации пришло письмо о решении об изъятии земельного участка в связи со строительством теннисного корта в рамках. (короче […]
  • Правилами оптового рынка Постановление Правительства РФ от 23 декабря 2016 г. № 1458 “О внесении изменений в Правила оптового рынка электрической энергии и мощности” Правительство Российской Федерации постановляет: В пункт 55 Правил оптового рынка электрической энергии и мощности, […]
  • Жалоба на постановление парковка Mercedes-Benz GLK-class GLK300 Удобный для жизни › Бортжурнал › ЖАЛОБА НА ПОСТАНОВЛЕНИЕ ГКУ АМПП (парковка в центре Москвы) Всем привет!хочу поделиться опытом как реагировать в случае не правомерно выписанного штрафа 2500р. за парковку в центре (зона […]
  • Начисление пенсии по стажу в россии ЧТО ВАЖНО ЗНАТЬ О НОВОМ ЗАКОНОПРОЕКТЕ О ПЕНСИЯХ Подписка на новости Письмо для подтверждения подписки отправлено на указанный вами e-mail. 02 ноября 2017 Пенсионный возраст в России не повышается, но с каждым годом возрастают требования к баллам и стажу. […]
  • Адвокат александр климов Вот уже несколько дней в соцсетях горячо обсуждают тему, открытую на популярном местном форуме «Диспут.аз», суть которой сложно описать двумя словами. Мы попытались разобраться, что же происходит на самом деле. Дело в том, что в 2016 году у Александра […]
  • Законы в иерархическом порядке 3. Иерархия нормативно-правовых актов Характерная черта системы правовых актов - ее иерархическое строение, в соответствии с которым каждый акт находится в соподчиненности с другими актами, то есть соотношение актов характеризуется верховенством одних актов […]
  • Не с кем гулять в 17 лет по закону Вам необходима помощь высококлассных и квалифицированных юристов? У нас Вы сможете получить юридические консультации абсолютно бесплатно по любым правовым вопросам. Задайте Ваш вопрос, опишите проблему, заполните форму, оставьте контактные данные, и мы с […]
  • Страховка на машину снятую с учета Бесплатный юрист Во время командировки в регион столкнулся с весьма любопытным казусом. Оказалось, что нигде в наших российских законах не написано, что документы должны составляться на бумаге, а не на любых других материалах. Вот и смеялся весь город над […]