Закон регулирования местного самоуправления

Проблемы конституционного (уставного) регулирования местного самоуправления в субъектах Российской Федерации

Конституции (уставы) субъектов Российской Федерации являются нормативными правовыми актами учредительного характера, в силу чего немаловажное значение приобретает вопрос об общественных отношениях, которые должны регулироваться ими. Не составляет исключения и вопрос о конституционном (уставном) регулировании субъектами Российской Федерации местного самоуправления.

Поскольку местное самоуправление является формой осуществления народом своей власти, принципом организации и осуществления публичной власти на местах, основные законы субъектов Российской Федерации, как акты учредительного характера, должны закреплять принципиальные положения, имеющие существенное значение для развития местного самоуправления на территории соответствующего субъекта Российской Федерации.

На практике в субъектах Российской Федерации сложились различные подходы к конституционному (уставному) регулированию местного самоуправления. Так, в одних субъектах Российской Федерации основные законы не содержат предписаний о местном самоуправлении1, в других — содержится незначительное их число2. Однако в большей части субъектов Российской Федерации конституции (уставы) регулируют местное самоуправление относительно объемно. В главах (разделах) основных законов этих субъектов Российской Федерации содержится не только понятие местного самоуправления, определение его правовой и территориальной основы, но и предусматривается организационная и экономическая основа местного самоуправления, полномочия органов государственной власти субъекта Российской Федерации в сфере местного самоуправления.

В связи с различным объемом правового регулирования местного самоуправления конституциями (уставами) субъектов Российской Федерации возникает вопрос об оптимальном пределе его конституционного (уставного) регулирования в субъектах Российской Федерации. Представляется, что при его определении необходимо принять во внимание нормы Федерального закона от 6 октября 2003 г. ? 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»3 (далее — Федеральный закон об общих принципах организации местного самоуправления), устанавливающие полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере местного самоуправления.
Из анализа норм этого закона следует, что субъектам Российской Федерации оставлено незначительное «поле» для правового регулирования местного самоуправления. Это, в свою очередь, оказало влияние как на законодательное, так и конституционное (уставное) регулирование местного самоуправления субъектами Российской Федерации. В большей части основных законов регулирование местного самоуправления сводится к дублированию норм Федерального закона об общих принципах организации местного самоуправления. Так, многие субъекты Российской Федерации в своих конституциях (уставах) в полном объеме воспроизводят предписания ст. 6 указанного закона. Дублируются предписания о понятии местного самоуправления, структуре органов местного самоуправления и многие другие.

Сведение конституционного (уставного) регулирования местного самоуправления к воспроизведению норм Федерального закона об общих принципах организации местного самоуправления является не случайным, поскольку данный закон достаточно детально регулирует отношения в сфере местного самоуправления, в силу чего правовое регулирование местного самоуправления субъектами Российской Федерации значительно ограничивается. Это объясняет и сложившееся положение в субъектах Российской Федерации не только в части конституционного (уставного), но и законодательного регулирования местного самоуправления. В настоящее время ни в одном субъекте Российской Федерации нет полноценного регионального закона о местном самоуправлении.

В то же время основные законы субъектов Российской Федерации, поскольку они имеют учредительный характер, должны содержать предписания о местном самоуправлении как форме реализации власти народом и его участия в ее осуществлении. В связи с этим представляется необходимым определить пределы и объем конституционного (уставного) регулирования местного самоуправления субъектами Российской Федерации. С этой целью следует, во-первых, «вычленить» то, что не урегулировано Федеральным законом об общих принципах организации местного самоуправления, во-вторых, определить то, что относится к предмету регулирования конституции (устава) субъекта Российской Федерации как нормативного правового акта учредительного характера.

Основные законы субъектов Российской Федерации должны устанавливать исходные положения, в том числе и в сфере местного самоуправления, например, принципы местного самоуправления, которые не нашли своего закрепления в Федеральном законе об общих принципах организации местного самоуправления. Их конституционное (уставное) определение в субъектах Российской Федерации явилось бы восполнением правового регулирования местного самоуправления; кроме того, конституции (уставы) субъектов Российской Федерации выполнили бы свое предназначение как основные законы, имеющие учредительный характер.

С вопросом о конституционном (уставном) закреплении принципов местного самоуправления связан вопрос об определении принципов взаимоотношений органов местного самоуправления с органами государственной власти субъекта Российской Федерации, которые тоже не нашли своего отражения в Федеральном законе об общих принципах организации местного самоуправле-ния5, в то время как их определение является необходимым в целях достижения эффективных и оптимальных взаимоотношений между региональной и местной властью. На этом основании представляется, что предметом конституционного (уставного) регулирования субъектов Российской Федерации должны быть как принципы местного самоуправления, так и принципы взаимоотношений органов местного самоуправления с органами государственной власти субъекта Российской Федерации.

Рассматривая проблемы конституционного (уставного) регулирования в субъектах Российской Федерации, нельзя обойти стороной и вопрос о закреплении полномочий региональных органов государственной власти в сфере местного самоуправления. В действующих основных законах субъектов Российской Федерации наблюдается значительное разнообразие в их определении. Так, в конституциях (уставах) одних субъектов Российской Федерации к ним отнесено нормативное регулирование общественных отношений, возникающих в сфере местного самоуправления6, в других — предусматривается законодательное обеспечение или установление порядка организации местного самоуправления7. В некоторых субъектах Российской Федерации эти полномочия определены при закреплении совместных предметов ведения Российской Федерации и ее субъектов. При этом следует отметить, что многие предписания, определяющие полномочия органов государственной власти субъекта Российской Федерации в сфере местного самоуправления, противоречат Федеральному закону об общих принципах организации местного самоуправления. К примеру, согласно п. 2.5 ч. 2 ст. 18 Устава Астраханской области к полномочию Государственной Думы этой области относится установление порядка регистрации уставов муниципальных образований.

Наличие в конституциях (уставах) субъектов Российской Федерации норм, противоречащих Федеральному закону об общих принципах организации местного самоуправления, объясняется не только недостаточным качеством конституционного (уставного) регулирования, но и нестабильностью федерального законодательства о местном самоуправлении. В силу чего конституции (уставы) субъектов Российской Федерации, как представляется, не должны предусматривать конкретные полномочия органов государственной власти субъекта Российской Федерации в сфере местного самоуправления, а должны содержать общее предписание об их определении федеральными законами.

Что касается органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, то в субъектах Российской Федерации также наблюдается различный подход к их конституционному (уставному) закреплению. Основные законы многих субъектов Российской Федерации предусматривают структуру органов местного самоуправления, но при этом дублируют предписания Федерального закона об общих принципах организации местного самоуправления.

В конституциях (уставах) отдельных субъектов Российской Федерации предусматривается ее определение уставом муниципального образования. Например, ч. 1 ст. 63 Устава Калининградской области устанавливается, что структура и порядок формирования органов местного самоуправления определяется в соответствии с федеральным законом уставом муниципального образования.

В некоторых субъектах Российской Федерации конституции (уставы) не содержат предписаний о структуре органов местного самоуправления, что вряд ли можно признать верным, поскольку основные законы субъектов Российской Федерации как учредительные документы должны содержать исходные предписания об органах местного самоуправления и должностных лицах местного самоуправления. Представляется, что в конституции (уставе) субъекта Российской Федерации следует предусмотреть, что структура органов местного самоуправления определяется уставом муниципального образования в соответствии с федеральным законом. Это исключит дублирование норм Федерального закона об общих принципах организации местного самоуправления, а также будет отвечать требованиям конституционного (уставного) регулирования базовых положений в сфере местного самоуправления основным законом субъекта Российской Федерации как актом учредительного характера.

В основных законах ряда субъектов Российской Федерации содержится определение понятий органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления. Однако в отдельных субъектах Российской Федерации они не соответствуют тем определениям, которые даны Федеральным законом об общих принципах организации местного самоуправления. Учитывая, что в ст. 2 указанного закона содержится определение понятий органов местного самоуправления, должностного лица местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления и члена выборного органа местного самоуправления, не следует в основные законы субъектов Российской Федерации включать эти предписания. Более того, определение понятий характерно для обычных законов, но не присуще конституциям (уставам) как правовым актам учредительного характера.

Анализ конституционного (уставного) регулирования показал, что конституции (уставы) многих субъектов Российской Федерации предусматривают порядок формирования органов местного самоуправления, что вряд ли можно признать необходимым. Кроме того, порядок формирования этих органов в муниципальных образованиях различных видов достаточно детально регламентирован Федеральным законом об общих принципах организации местного самоуправления, что также исключает необходимость его определения в учредительном акте субъекта Российской Федерации.

Вряд ли можно признать приемлемым для конституционного (уставного) регулирования определение сроков полномочий, порядка деятельности, подконтрольности и подотчетности органов местного самоуправления. На основании ст. 34 Федерального закона об общих принципах организации местного самоуправления они определяются уставом муниципального образования, поэтому регулирование этих отношений конституциями (уставами) субъектов Российской Федерации следует рассматривать как нарушение указанного закона. Представляется, что в соответствии с Федеральным законом об общих принципах организации местного самоуправления конституции (уставы) субъектов Российской Федерации могут содержать предписание о том, что срок полномочий, порядок деятельности, подотчетность и подконтрольность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления определяются уставом муниципального образования.

В субъектах Российской Федерации наблюдаются различные подходы к конституционному (уставному) регулированию полномочий местного самоуправления и органов местного самоуправления. В большей части конституций (уставов) субъектов Российской Федерации дублируются предписания ст. 132 Конституции Российской Федерации о самостоятельном управлении органами местного самоуправления муниципальной собственностью, формировании, утверждении и исполнении ими местного бюджета, установлении местных налогов и сборов, осуществлении охраны общественного порядка. Учитывая, что Федеральный закон об общих принципах организации местного самоуправления разграничивает полномочия между муниципальными образованиями различных видов, вряд ли следует определять полномочия местного самоуправления и органов местного самоуправления конституциями (уставами) субъектов Российской Федерации. В основном законе субъекта Российской Федерации целесообразно предусмотреть указание на самостоятельность органов местного самоуправления в решении вопросов местного значения в пределах полномочий, определенных федеральным законом.

Рассматривая проблемы конституционного (уставного) регулирования местного самоуправления, нельзя не коснуться вопроса об определении форм муниципальной демократии в основных законах субъектов Российской Федерации. Следует заметить, что эти формы не нашли своего закрепления в конституциях (уставах) большей части субъектов Российской Федерации. В тех же субъектах Российской Федерации, в которых основные законы определяют формы муниципальной демократии, допускаются нарушения Федерального закона об общих принципах организации местного самоуправления. В частности, предусматривается передача органам территориального общественного самоуправления части своих полномочий органами местного самоуправления, что противоречит предписанию ст. 27 указанного закона. На основании п. 3 ч. 8 ст. 27 Федерального закона об общих принципах организации местного самоуправления органы местного самоуправления вправе заключать договоры с органами территориального общественного самоуправления по осуществлению хозяйственной деятельности по благоустройству территории, иной хозяйственной деятельности, направленной на удовлетворение социально-бытовых потребностей граждан, проживающих на соответствующей территории. Органы местного самоуправления не вправе передавать свои полномочия территориальному общественному самоуправлению, его органам, несмотря на то, что указанный закон определяет их как одну из форм осуществления населением и участия населения в осуществлении местного самоуправления.

В настоящее время необходимо определить не только оптимальные пределы конституционного (уставного) регулирования местного самоуправления учредительными актами субъектов Российской Федерации, но и обеспечить соответствие норм конституции (устава) субъекта Российской Федерации федеральному законодательству. Перед региональными законодателями по-прежнему стоит проблема достижения качества конституционных (уставных) предписаний, особенно это касается объединенных новых субъектов Российской Федерации.

ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В ЗАРУБЕЖНЫХ СТРАНАХ

В унитарных государствах правовое регулирование местного са­моуправления осуществляется соответственно на двух уровнях:

Формами правового регулирования местного самоуправления в за­рубежных странах служат конституции, законы, подзаконные норма­тивно-правовые акты государственных органов исполнительной власти, судебные прецеденты, хартии (уставы) муниципальных об­разований, административные договоры, обычаи и традиции.

В федеративных государствах используются различные способы конституционного регулирования местного самоуправления. В Консти­туции США 1787 г. закреплен лишь перечень предметов ведения, относящихся к исключительной компетенции Конгресса США (раз­дел 8 ст. I). По остальным предметам ведения могут законодательст­вовать легислатуры штатов, о чем прямо говорится в поправке X к Конституции США: «Полномочия, не делегированные Соединенным Штатам настоящей Конституцией и не запрещенные для отдельных штатов, сохраняются соответственно за штатами либо за народом».

Таким образом, согласно Конституции США вопросы правово­го регулирования местного самоуправления относятся к исключи­тельной компетенции субъектов федерации. Конгресс США не

Союзная Конституция Швейцарской Конфедерации 1999 г. за­крепляет лишь юридические гарантии местного самоуправления. В ст. 50 Конституции предусмотрено, что общинная автономия гаран­тируется в соответствии с кантональным правом. Конфедерация учитывает возможное воздействие кантонов на общины. При этом она принимает во внимание особое положение городов и агломера­ций, а также горных областей.

Аналогичный способ правового регулирования местного само­управления воспринят Конституцией Индии 1950 г. В ней деклари­руется, что «государство примет меры к организации сельских пан- чаятов и к наделению их такими полномочиями и властью, которые могут оказаться необходимыми, чтобы они функционировали в ка­честве самоуправляющихся единиц» (ст. 40). Отсюда с логической последовательностью вытекает вывод, что все вопросы, связанные с правовым регулированием местного самоуправления в Индии, пе­реданы субъектам федерации.

В Основном законе ФРГ 1949 г. закреплены конституционные принципы формирования и деятельности органов местного само­управления. В их составе выделяются такие принципы, как обяза­тельность местного самоуправления в округах и общинах Германии, выборность органов местного самоуправления, их самостоятельность в решении вопросов местного значения, ответственность в финансо­вой сфере и гарантированность самоуправления (ст. 28).

Однако в некоторых современных федерациях были приняты конституции, нормы которых более подробно регламентируют мест­ное самоуправление. Например, в ст. 116 Федерального конституци­онного закона Австрии определены территориальные основы местно­го самоуправления, закреплены полномочия общин в области эко­номики и финансов, установлены гарантии осуществления местного самоуправления.

В Конституции Бельгии 1994 г. правовые нормы о местном само­управлении содержатся в разных разделах. Так, ст. 41 помещена в третьей части Конституции, посвященной формам разделения пуб­личной власти на государственную и муниципальную. В ней уста­новлено, что исключительные интересы местного населения регули­руются коммунальными или провинциальными советами в соответ­ствии с принципами, закрепленными в настоящей Конституции.

На конституционном уровне установлен порядок реализации полномочий органами местного самоуправления в регионах Бельгии, создания агломераций и федераций коммун, изменения или уточне­ния их границ, формирования координирующих органов (ст. 163, 165—166). Непосредственно федеральной Конституцией Бельгии ор­ганы местного самоуправления коммун наделяются государствен­ными полномочиями по регистрации актов гражданского состояния и ведению регистров (ст. 164).

Еще более подробно правовое регулирование местного само­управления осуществляется конституционными нормами федератив­ных государств Латинской Америки.

В Конституции Бразилии 1988 г. признается автономия муници­палитетов, устанавливаются обязательные для соблюдения принципы устройства публичной власти на федеральном, региональном и му­ниципальном уровнях (ст. 1, 18—19). Автономия обеспечивается кон­ституционными гарантиями самостоятельности муниципалитетов в решении вопросов местного значения, установлении местных нало­гов и сборов, управлении муниципальной собственностью (ст. 30).

Конституция Бразилии закрепляет правовые основы межбюд­жетных отношений, детально регулирует компетенцию муниципали­тетов в области градостроительства и сельского хозяйства (ст. 158, 182—184). В случае грубых нарушений финансовых интересов госу­дарства или неисполнения федеральных законов или решений фе­деральных судов муниципальными органами самоуправления может быть использован в целях восстановления нарушенного правопо­рядка институт федерального вмешательства (ст. 35).

В федеральной Конституции Мексики 1917 г. определены тер­риториальные основы местного самоуправления, закреплена систе­

Анализ норм Конституции Мексики показывает, что по объему правового регулирования местного самоуправления она больше на­поминает федеральные законы об общих принципах организации местного самоуправления, принятые в ряде стран.

В конституциях субъектов зарубежных федераций не только дуб­лируются основные принципы местного самоуправления, закреплен­ные в федеральных конституциях, но и вводятся в систему правового регулирования новые нормы. Особенно это характерно для консти­туций субъектов федерации таких стран, как Германия, Австрия и Швейцария. В Конституции земли Баден-Вюртенберг (ФРГ) имеется целый раздел, посвященный правовому статусу общин. Он состоит из пяти частей и включает 147 параграфов, в которых закреплены конституционные нормы, детально регулирующие порядок формиро­вания и деятельности органов местного самоуправления.

Несколько иная закономерность наблюдается в правовом регули­ровании местного самоуправления на уровне субъектов федерации в США. В конституциях штатов, принятых в ХУШ-ХГХ вв., имеются лишь отдельные нормы, регламентирующие местное самоуправление. Новые конституции, напротив, содержат развернутые статьи об ад­министративно-территориальном делении штатов, о порядке форми­рования органов местного самоуправления, их структуре, материаль­но-финансовой базе муниципальных образований, о муниципальных должностях, замещаемых на основе выборов, о праве отзыва чинов­ников с муниципальной службы.

В конституциях унитарных государств правовые нормы о мест­ном самоуправлении сгруппированы в самостоятельных главах или разделах. Так, в Конституции Болгарии 1991 г. в отдельную главу выделены юридические нормы, регулирующие широкий круг одно­родных общественных отношений по осуществлению муниципаль­ной власти (ст. 135—146).

Аналогичные главы или разделы о местном самоуправлении имеются практически во всех конституциях унитарных государств,

В конституциях Испании и Греции вместо термина «местное самоуправление» употребляется категория «местная администрация». Однако анализ содержания конституционных норм показывает, что под местной администрацией по существу понимается местное са­моуправление, поскольку речь идет о выборных органах муници­пальной власти. Так, в ч. 8 гл. 2 Конституции Испании записано, что муниципалитеты наделяются правами юридического лица и об­ладают в пределах своей компетенции автономией. Управление му­ниципалитетами осуществляют соответствующие Советы, включаю­щие алькальдов и советников. Советники избираются непосредст­венно населением муниципалитета на основе всеобщего, равного, свободного и тайного голосования на условиях, установленных за­коном. Алькальды избираются советниками или населением.

Конституционные нормы о местном самоуправлении конкрети­зируются и детализируются текущим законодательством. На осно­вании бланкетных норм конституций принимаются законы о мест­ном самоуправлении. В них обычно раскрывается понятие местного самоуправления, закрепляются его территориальные основы, систе­ма органов местного самоуправления и их компетенция, предусмат­риваются способы контроля за их деятельностью и источники фи­нансирования, устанавливаются гарантии и механизмы конститу­ционных прав населения на осуществление местного самоуправле­ния. К числу таких законов относятся, например: Закон о местном самоуправлении Японии 1947 г., Закон о местном управлении Ни­дерландов 1970 г., Закон о местном управлении Англии и Уэльса 1972 г. (в ред. 1985 г.), Закон о местном управлении Новой Зелан­дии 1974 г., Закон о коммунальном управлении Финляндии 1976 г., Коммунальный закон Швеции 1977 г., Закон о коммунах и фюлке- скоммунах Норвегии 1992 г., Закон о местных Советах народных де­путатов и местном самоуправлении Украины 1992 г., Закон об об­щине вольной земли Саксония ФРГ 1993 г., Закон о местном управ­лении Нового Южного Уэльса Австралии 1993 г.

Вместе с тем порядок формирования, отдельные полномочия и стороны деятельности органов местного самоуправления регулиру­

В качестве примера можно привести Закон Франции о выборах в региональный совет 1992 г., Закон Новой Зеландии о местных выбо­рах 1989 г., Закон ФРГ об основных принципах построения феде­рального и местных бюджетов 1969 г., Закон Швеции о коммуналь­ных налогах 1965 г., Жилищный закон Великобритании 1985 г., Фе­деральный закон США об образовании на начальной и второй школьных ступенях 1965 г., Основной закон Японии о борьбе с за­грязнением окружающей среды 1994 г., Закон ФРГ об охране при­роды и ландшафтном планировании 1976 г.

Во всех зарубежных странах отдельные аспекты деятельности органов местного самоуправления регулируются подзаконными нор­мативными правовыми актами: постановлениями правительств, ин­струкциями и распоряжениями министерств и ведомств. Прави­тельства принимают постановления в порядке делегированного за­конодательства, когда парламенты специально уполномочивают их издавать нормативные правовые акты по вопросам местного само­управления, имеющие силу закона. Ведомственные акты содержат в основном технические нормы, регламентирующие порядок ведения кассовой и бухгалтерской отчетности, участия органов местного са­моуправления в тушении лесных пожаров, ликвидации последствий стихийных бедствий и техногенных катастроф, ремонта автомо­бильных дорог и т.п.

Важнейшим источником правового регулирования местного са­моуправления в зарубежных странах являются судебные прецеденты. Так, в Великобритании судебная защита конституционного права граждан на осуществление местного самоуправления обеспечивает­ся на основании судебного прецедента, согласно которому «наличие субъективного права предполагает наличие средств его защиты» (1703). Органы местного самоуправления Великобритании при ус­тановлении муниципальных налогов и сборов должны учитывать норму судебного прецедента: «Нет права взимать налоги без разре­

Распространенной формой правового регулирования местного самоуправления в зарубежных странах являются уставы муниципаль­ных образований (муниципальные хартии). Право муниципалитетов применять и изменять свои уставы (хартии) может устанавливаться как конституцией, так и законами. В них закрепляются правовые нормы, которые носят обязательный характер для всех юридических и физических лиц муниципального образования. Они не должны противоречить конституции, законам и иным нормативным право­вым актам органов государственной власти. До вступления в силу уставы (хартии) должны быть утверждены или зарегистрированы со­ответствующими органами государственной власти.

В практике правового регулирования местного самоуправления в зарубежных странах все большее распространение получает адми­нистративный договор. Он представляет собой соглашение органов муниципальной власти с другими юридическими лицами, выражаю­щее волю сторон к установлению, изменению и прекращению их прав и обязанностей, к совершению либо воздержанию от совершения юридически значимых действий. Они заключаются в целях учреж­дения ассоциаций муниципальных образований, делегирования от­дельных полномочий органов государственной власти муниципаль­ным образованиям и наоборот, осуществления координации усилий сопредельных муниципальных образований при решении комплекс­ных межтерриториальных проблем. Такие договоры содержат пра­вовые нормы, регулирующие отдельные аспекты деятельности орга­нов местного самоуправления. Тем самым повышается эффектив­ность административно-правового воздействия органов местного са­моуправления на экономические и социальные процессы муници­пальных образований, на обеспечение жизнедеятельности местно­го населения.

В странах Африки, Океании. Северной и Южной Америки, где сохранилось общинное самоуправление коренных народов, до сих пор используются в качестве источников социального регулирования отношений по управлению местными делами обычаи и традиции. При рассмотрении споров между органами общинного самоуправле­ния и государством суды обязаны учитывать местные обычаи и тра­диции. Это является важной гарантией конституционного права гра­ждан на осуществление местного самоуправления в доступных и по­нятных для населения формах.

Особенности законодательного регулирования местного самоуправления в условиях федерации

Совместное ведение Российской Федерации и ее субъектов в сфере регулирования вопросов местного самоуправления

По сравнению с Федеральным законом от 28 августа 1995 г. Федеральный закон от 6 октября 2003 г. занял иную позицию в отношении возможности законодательного регулирования вопросов местного самоуправления субъектами Федерации. Правовая оценка этой позиции предполагает учет общих конституционных положений о предметах совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, особенно о совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов в сфере регулирования вопросов местного самоуправления.

Согласно ч. 2 ст. 76 Конституции РФ по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные акты субъектов Российской Федерации. Таким образом, федеральный законодатель, исходя из принципа федерализма, не наделяется Конституцией правом регулирования всех вопросов, составляющих содержание предметов совместного ведения.

Вместе с тем Конституция не определяет меру, глубину федерального и регионального участия в регулировании предмета совместного ведения, а также способ закрепления этого участия. С момента принятия Конституции РФ в 1993 г. эти сложные проблемы находятся в поле зрения научного сообщества и законодательной власти. Преобладающее мнение исследователей по поводу федерального участия в законодательном регулировании общественных отношений по предметам совместного ведения состоит в том, что это участие, его степень объективно зависят от конкретных политических, экономических, социальных условий.

Если формула Конституции о предметах совместного ведения предполагает участие в этом «ведении» (в обозначенных делах) двух субъектов — федерального центра и региональных органов государственной власти, то другая формула Основного закона — о принадлежности федеральному центру полномочий по регулированию прав и свобод человека и гражданина (п. «в» ст. 71), определяющих смысл содержания и применения законов (вообще), деятельности (без ограничения уровней) законодательной и исполнительной властей (ст. 8), в сущности предоставляет свободу федеральному центру в определении необходимости единого подхода к регулированию тех или иных предметов совместного ведения. Это делает возможным вывод о том, что в случае необходимости и при наличии политической воли Российская Федерация вправе возложить на себя всю полноту регулятивных полномочий по предметам совместного ведения. При этом не учитывается, что сосредоточение всех регулятивных полномочий по предметам совместного ведения в руках федерального центра означало бы конец федеративного устройства, провозглашенного в качестве одной из основ конституционного строя в России.

Мера участия федерального и регионального уровней в законодательном регулировании предметов совместного ведения Конституцией не определена. Возможность углубления федерального центра в этом регулировании достаточно широка. Но не до такой степени, чтобы обосновывать полное усмотрение центра в установлении собственной роли в этом деле. Должна быть объективная обусловленность соотношения участия центра и регионов в решении вопросов совместного ведения. Не может быть оправдана только политической волей или иными субъективными обстоятельствами такая централизация решения этих вопросов, при которой за регионами остаются чисто декоративные полномочия.

Нельзя признать приемлемыми какие бы то ни было ссылки на Конституцию, если они противоречат принципу федеративного устройства государства. Федерация, по сути, является особой территориальной гарантией демократии. Полномочия субъектов Федерации существенно отличаются от полномочий административно-территориальных единиц унитарного государства. Закрепление в Конституции федеративного устройства означает признание и обеспечение неординарных условий децентрализации государства.

Объективную необходимость того или иного уровня централизации решения вопросов совместного ведения, целесообразность пределов правового регулирования этих вопросов на федеральном уровне возможно определить только в ходе федерального законодательного процесса, т.е. при подготовке соответствующих федеральных актов, разграничивающих полномочия разных уровней публичной власти, при учете федеральным уровнем мнений на сей счет субъектов Федерации. Заранее и навсегда установить параметры этой необходимости невозможно — слишком подвижны условия существования и развития Федерации.

Отношения между федеральными и региональными инстанциями находятся в постоянном динамичном напряжении. Детально фиксировать все моменты этого напряжения — безрезультативное занятие. Здесь приемлемы лишь общие формулы, опираясь на которые можно решать текущие или этапные проблемы разграничения полномочий федеральных и региональных властей.

Такие общие формулы выработаны Конституционным Судом РФ. В Постановлении от 9 января 1998 г. по делу о проверке конституционности Лесного кодекса РФ суд указал на то, что Федеральное Собрание вправе осуществлять законодательное регулирование вопросов по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, определять соответствующие конкретные полномочия и компетенцию органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти ее субъектов. Вместе с тем в Постановлении от 11 апреля 2000 г. по делу о проверке конституционности отдельных положений п. 2 ст. 1, п. 1 ст. 21 и п. 3 ст. 22 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» Суд определил, что из федеративной природы взаимоотношений Российской Федерации и ее субъектов вытекает недопустимость произвольного присвоения органами государственной власти Российской Федерации всей полноты полномочий по предметам совместного ведения, т.е. без учета интересов субъектов Федерации и места их органов власти в системе публичной власти.

Оптимальное соотношение централизации и децентрализации преследует главную цель — каждый уровень власти должен иметь полномочия, позволяющие ему на данном уровне эффективно, т.е. с наибольшими позитивными результатами и экономией, решать поставленные перед ним задачи. При одних условиях это требует усиления, при других — ослабления централизации и, соответственно, децентрализации. При всех условиях федеральные инстанции должны руководствоваться принципом «разумной сдержанности», избегая регулирования отношений, который без ущерба для дела может урегулировать субъект Федерации.

Сказанное относится к разграничению законодательного регулирования всех предметов совместного ведения. Вместе с тем подходы к каждому из этих предметов, закрепленных в ст. 71 Конституции, имеют свои особенности. Это касается и предусмотренного в п. «н» ст. 71 Конституции установления общих принципов организации местного самоуправления.

Что такое «установление общих принципов»? Эту формулу можно понимать двояко. В узком смысле «установление общих принципов» означает определение различных правовых подходов к организации местного самоуправления путем закрепления перечня основ организации муниципальной власти, составляющих идейный каркас важнейшего демократического института. Именно перечня основ. В широком же смысле формула «установление общих принципов» предполагает не только обозначение общих принципов, но и раскрытие их содержания, их сути.

Авторы работ по вопросам местного самоуправления по-разному определяют состав общих принципов местного самоуправления (см. выше).

Устанавливая этот или другой — более широкий или узкий — перечень общих принципов организации местного самоуправления, федеральный законодатель ограничил бы себя в регулировании местного самоуправления. Но дело и в другом. Принципы организации местного самоуправления, лишь названные в Законе, не дают достаточного представления об их содержательном наполнении, об организационно-правовых механизмах их осуществления. Если предоставить возможность их интерпретации и определения путей осуществления субъектам Федерации, это может привести к многозначному толкованию их сути, неоправданному разнообразию при их реализации. Вот почему федеральный законодатель не просто определяет данные принципы, но раскрывает их содержание, исходя из расширительного понимания конституционного определения.

Все дело в том, как далеко федеральный законодатель уходит в раскрытии содержания общих принципов организации местного самоуправления, насколько детально он определяет это содержание. В этом заключается проблема соотношения федерального и регионального участия в законодательном регулировании местного самоуправления. При всех условиях, имея в виду федеративную природу российского государства и то, что установление общих принципов местного самоуправления относится к числу предметов совместного ведения Федерации и ее субъектов, на федеральном уровне местное самоуправление должно регулироваться не исчерпывающим образом, а с предоставлением резерва для детализации общих принципов его организации и процедур их применения в законодательстве субъектов Федерации. Причем речь не должна идти об ограничении региональным законодательством права граждан на осуществление местного самоуправления, а о конкретизации и дополнении федеральных гарантий этого права.

Федеральный закон от 28 августа 1995 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» устанавливал общее право органов государственной власти принимать законы о местном самоуправлении (ст. 5), которые должны соответствовать Конституции РФ и данному Федеральному закону. Таким образом, субъекты Федерации могли развивать и конкретизировать нормы Федерального закона, не вступая с ним в противоречие.

Кроме того, Федеральный закон определял необходимость издания законов субъектов Федерации по широкому кругу вопросов, в том числе по вопросам организации местного самоуправления. К полномочиям органов государственной власти субъектов Федерации относилось регулирование законами субъектов Федерации: порядка образования, объединения, преобразования или упразднения муниципальных образований, установление и изменение их границ и наименований (ст. 8 и 13); особенностей организации местного самоуправления с учетом исторических и иных местных традиций (ст. 5); порядка государственной регистрации уставов муниципальных образований (ст. 5 и 8); разграничения предметов ведения, объектов муниципальной собственности, источников доходов местных бюджетов в случае, если в границах территории муниципального образования имеются другие муниципальные образования (ст. 6); определения наименований органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления (кроме представительных органов и выборных должностных лиц), порядка формирования органов местного самоуправления, их компетенции, сроков полномочий, подотчетности, вопросов организации и деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления (ст. 17); порядка проведения муниципальных выборов (ст. 23); порядка реализации полномочий представительного органа местного самоуправления собраниями (сходами) граждан в отдельных поселениях (ст. 15 и 24); статуса депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления (ст. 18); наименований и видов правовых актов органов местного самоуправления, выборных и других должностных лиц местного самоуправления, полномочий по изданию этих актов, порядка их принятия и вступления в силу (ст. 19); порядка назначения и проведения местного референдума, принятия и изменения решений местного референдума (ст. 22); и др.

Таким образом, законы субъектов Федерации должны были составить существенную часть правовых основ местного самоуправления. Однако многие регионы не выполнили содержавшуюся в ст. 62 Федерального закона рекомендацию о принятии в трехмесячный срок законов субъектов Федерации, обеспечивающих права граждан на осуществление местного самоуправления. В частности, задерживалось принятие законов субъектов Федерации о порядке проведения муниципальных выборов, гарантирующих конституционные права граждан избирать и быть избранными в органы местного самоуправления. Это вынудило федерального законодателя издать специальный Закон от 26 ноября 1996 г. N 138-ФЗ «Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления», которым было утверждено Временное положение о проведении выборов депутатов представительных органов местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления в субъектах Федерации, не обеспечивших реализацию конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления.

Если к тому времени, когда должны были проводиться выборы, в субъекте Федерации не существовало своего закона о выборах, применялось федеральное Временное положение.

Год спустя Конституционный Суд РФ в постановлении по делу о проверке конституционности п. 1 ст. 2 Федерального закона «Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления» по вопросу регулирования правовой сферы местного самоуправления органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов высказался в том смысле, что, если субъект Федерации не принял закона по вопросу, отнесенному к его компетенции, федеральным законодателем в порядке осуществления полномочий, закрепленных ст. 72 (п. «н» ч. 1) и 76 (ч. 2) Конституции РФ, то федеральный законодатель в случае необходимости сам может осуществить правовое регулирование в этой сфере. Такое регулирование посредством федерального закона осуществляется в целях реализации конституционных положений о местном самоуправлении и обеспечения предусмотренного ст. 15 (ч. 1) Конституции РФ принципа, согласно которому Конституция РФ имеет высшую юридическую силу, прямое действие и применяется на всей территории Российской Федерации.

Опираясь на это постановление, федеральный законодатель, исходя из того, что субъекты Федерации не приняли в срок свои законы по вопросам, указанным в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», мог принять свои законы по данным вопросам. При этом терялся бы сам смысл наделения субъектов Федерации правом принятия законов по указанным вопросам.

В результате правовая база местного самоуправления в разных субъектах Федерации складывалась неравномерно и с неодинаковой полнотой. К началу 2003 г. в большинстве субъектов Федерации оказались принятыми только статутные законы о местном самоуправлении, а также законы о муниципальной службе, порядке регистрации уставов муниципальных образований, муниципальных выборах, порядке отзыва депутатов представительных органов и выборных должностных лиц местного самоуправления. Далеко не во всех субъектах Федерации действовали законы о порядке наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями субъектов Федерации, об образовании и преобразовании муниципальных образований, о финансово-экономических основах местного самоуправления, муниципальном заказе, об осуществлении прав граждан на участие в местном самоуправлении и др. По данным информационной системы, число законов по вопросам местного самоуправления в одних регионах в два-три раза превышало число таких законов в других регионах.

Кроме того, некоторые субъекты Федерации, принимая свои законы, допускали подчас довольно существенные нарушения Конституции РФ и федерального законодательства. Каждый год из последних пяти лет органы прокуратуры опротестовывали тысячи противоправных региональных нормативных актов по вопросам местного самоуправления. Этими актами субъекты Федерации вторгались в федеральную компетенцию, вмешивались в пределы ведения муниципальных органов, ограничивали права граждан на осуществление местного самоуправления и т.д.

Актами органов субъектов Федерации устанавливались неоправданные особенности организации местного самоуправления, подчас устремлявшие развитие муниципалитетов в неверном направлении. Хотя Конституция РФ предусматривает многовариантность построения местной власти, она предполагает, что эти варианты должны определяться объективными условиями.

К 1995 г., когда принимался Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» N 154-ФЗ, ясности в представлениях о границах возможных региональных модификаций общих принципов у законодателя не было, поскольку не было достаточного опыта функционирования демократического института местной власти. Какие бы цели ни преследовал законодатель, принимая Федеральный закон N 154-ФЗ, фактически период осуществления этого акта оказался временем всероссийского эксперимента для выработки форм местного самоуправления, подходящих к условиям реформируемой России.

Именно в ходе этого эксперимента созревали выводы относительно оптимального для данных условий организационного устройства местной власти. В то же время становилась очевидной незаинтересованность субъектов Федерации в создании условий для самостоятельного функционирования муниципалитетов вследствие объективно существующей конкуренции полномочий и ресурсов региональных органов государственной власти и органов местного самоуправления. В ряде республик, краев, областей, округов региональные власти использовали предоставленные им федеральным законодательством возможности для того, чтобы построить такое местное самоуправление, которое было бы для них «удобно», несмотря на то, что такое самоуправление противоречило конституционным требованиям.

Причины «неадекватного» законодательного регулирования со стороны субъектов Федерации вопросов местного самоуправления были многообразны — от умышленного уклонения от исполнения законотворческих обязанностей до объективной невозможности урегулировать соответствующие вопросы в силу недостатков федерального законодательства. Но факт остается фактом — принцип субсидиарности при распределении полномочий по законодательному регулированию местного самоуправления между федеральным и региональным уровнями оказался не соблюденным. Регионам поручено было решать такие вопросы в данной сфере, которые они не могли решить оптимально, т.е. эффективно и с наименьшими потерями сил, времени и ресурсов.

Централизация законодательного регулирования вопросов местного самоуправления Федеральным законом N 131-ФЗ

Распределение регулятивных полномочий между уровнями государственной власти не соответствовало объективным условиям и потребностям развития местного самоуправления — такова в принципе была установка федерального законодателя при подготовке нового федерального закона о местном самоуправлении И были сделаны шаги не только к консолидации федерального законодательства, но и к централизации законодательного регулирования на федеральном уровне. Федеральный законодатель взял на себя непосредственное нормативное решение ряда вопросов организации местного самоуправления и ограничил возможности в этой сфере региональных законодателей.

Изменился сам подход к разграничению полномочий органов государственной власти Российской Федерации и ее субъектов в сфере регулирования местного самоуправления. Если Федеральный закон от 28 августа 1995 г. N 154-ФЗ содержал перечень соответствующих полномочий для каждого уровня государственной власти, то новый Федеральный закон в общей форме определяет широкие возможности федеральных органов государственной власти в правовом регулировании вопросов местного самоуправления. На федеральном уровне закреплено содержание «общих принципов организации местного самоуправления» в оптимальном для нынешнего представления о нем федерального законодателя. Кроме того, к полномочиям федеральных органов государственной власти отнесено правовое регулирование прав, обязанностей и ответственности граждан, органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления по решению вопросов местного значения; правовое регулирование прав, обязанностей и ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления при осуществлении отдельных государственных полномочий, которыми органы местного самоуправления наделены федеральными законами в порядке, установленном настоящим Федеральным законом (ч. 1 ст. 5).

Возлагая на Российскую Федерацию регулятивные полномочия в области местного самоуправления, Федеральный закон установил, что органы государственной власти Российской Федерации осуществляют правовое регулирование по предметам совместного ведения Российской Федерации и в пределах полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации прав, обязанностей и ответственности не только федеральных органов государственной власти и их должностных лиц, но и органов государственной власти субъектов Федерации и их должностных лиц в области местного самоуправления. Иными словами, федеральные органы государственной власти вправе определять, что могут и должны делать органы государственной власти разных уровней в сфере местного самоуправления, в том числе в законодательном регулировании этой сферы.

Из этой формулировки следует вывод: федеральный законодатель закрепляет за федеральными органами государственной власти многое из того, что связано с нормативным регулированием местного самоуправления, но, отдавая дань конституционной формуле о предмете совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов в сфере местного самоуправления, предусматривает возможность допуска к нормативному регулированию местного самоуправления региональных властей.

Этот вывод подтверждает содержание нового Федерального закона. Здесь говорится, что к полномочиям органов государственной власти субъектов Федерации относятся: правовое регулирование вопросов организации местного самоуправления в субъектах Федерации в случаях и порядке, установленных настоящим Федеральным законом; правовое регулирование прав, обязанностей и ответственности органов государственной власти субъектов Федерации и их должностных лиц в области местного самоуправления в случаях и порядке, установленных федеральными законами; правовое регулирование прав, обязанностей и ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления по предметам ведения субъектов Федерации, а также в пределах полномочий органов государственной власти субъектов Федерации по предметам совместного ведения Федерации и ее субъектов; правовое регулирование прав, обязанностей и ответственности органов местного самоуправления при осуществлении отдельных государственных полномочий, которыми органы местного самоуправления наделены законами субъектов Федерации в порядке, установленном настоящим Федеральным законом.

Таким образом, участие органов государственной власти субъектов Федерации в регулировании вопросов местного самоуправления не исключается. Но рамки этого участия жестко сузились.

В пределах предметов совместного ведения субъектов Федерации и полномочий субъектов Федерации по предметам их совместного ведения с Федерацией регионы вполне самостоятельны. Ныне у субъектов Федерации практически не осталось каких-нибудь более или менее значимых предметов исключительного ведения. Новый Федеральный закон содержит немало отсылок к законодательству субъектов Федерации. Регулируя вопросы организации местного самоуправления, субъекты Федерации могут определять порядок подготовки и проведения местного референдума (ч. 10 ст. 22), устанавливать в соответствии с федеральным законом гарантии избирательных прав граждан, подготовки, проведения и подведения итогов муниципальных выборов (ч. 3 ст. 23); устанавливать порядок голосования по отзыву депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления (ч. 1 ст. 24); устанавливать наименование представительного органа, главы местной администрации муниципального образования (ч. 3 ст. 34); регулировать в соответствии с федеральным законом муниципальную службу (ст. 42) и др.

Из сопоставления текста ст. 5 и 6 Федерального закона N 131-ФЗ можно сделать вывод о том, что регулирование прав, обязанностей и ответственности граждан по решению вопросов местного самоуправления — прерогатива только федеральных инстанций. Вместе с тем в других статьях Федерального закона правовое регулирование конкретных прав граждан на участие в осуществлении местного самоуправления закрепляется за органами государственной власти субъектов Федерации. В статье 33 Федерального закона N 131-ФЗ говорится, что граждане вправе участвовать в осуществлении местного самоуправления в иных (кроме тех, которые определены в данном Федеральном законе) формах, не противоречащих федеральным законам и законам субъектов Федерации. Таким образом, признается принципиальная возможность участия субъектов Федерации в законодательном регулировании права граждан на осуществление местного самоуправления, ибо использование этого права напрямую связано с реализацией форм местного самоуправления. По сравнению с Законом 1995 г. эта возможность ограничена, но не исключена. И это оправдано, поскольку право на осуществление местного самоуправления есть особое право в ряду других конституционных прав, и его регулирование не замыкается федеральным уровнем.

Новый Федеральный закон содержит особенно много отсылок к законам и иным нормативным правовым актам субъектов Федерации по бюджетно-финансовым вопросам. Законами субъектов Федерации в соответствии с федеральным законодательством устанавливаются: требования по формированию, утверждению и исполнению местного бюджета и контролю за его исполнением (ч. 3 ст. 52); порядок осуществления расходов местных бюджетов на осуществление отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления законами субъектов Федерации (абз. 1 ч. 5 ст. 53); исключительные случаи расходования средств местных бюджетов на финансирование полномочий органов государственной власти субъектов Федерации (ч. 6 ст. 53); налоговые ставки зачисления в местные бюджеты доходов от региональных налогов и сборов (ч. 1 ст. 58); определение единых для всех поселений или муниципальных районов данного субъекта Федерации нормативов отчислений, в соответствии с которыми в местные бюджеты могут зачисляться доходы от определенных видов региональных налогов и сборов (абз. 1 ч. 2 ст. 58) и т.д.

Всего в Федеральном законе содержится несколько десятков отсылок к законам субъектов Федерации. Поле законодательной деятельности для регионов в сфере местного самоуправления не так уж мало. Все дело, однако, в характере полномочий, предоставленных субъектам Федерации. Глубина правового регулирования ими вопросов местного самоуправления, прежде всего организационных, существенно уменьшилась. Достаточно сравнить правовое регулирование на федеральном уровне и уровне субъектов Федерации вопросов территориального устройства, полномочий и процедур принятия муниципальных правовых актов. Субъекты Федерации не вправе теперь устанавливать порядок образования и преобразования муниципальных единиц. Они определяют границы муниципальных образований в соответствии с требованиями, предусмотренными Федеральным законом. Законы субъекта Федерации об установлении границ муниципальных образований являются правоприменительными актами по отношению к Федеральному закону.

По некоторым вопросам, регулирование которых полностью или частично относилось к полномочиям субъектов Федерации, теперь предусмотрено только федеральное законодательное регулирование. Это касается определения перечня вопросов местного значения, установления порядка государственной регистрации уставов муниципальных образований.

Если раньше некоторые нормативные акты органов местного самоуправления принимались в соответствии с законами субъектов Федерации, теперь в этих случаях законы субъектов Федерации не предусматриваются. Например, в соответствии с ч. 1 ст. 19 Федерального закона N 154-ФЗ порядок вступления в силу правовых актов органов и должностных лиц местного самоуправления определялся уставом муниципального образования в соответствии с законом субъекта Федерации. Теперь же на основании ч. 1 ст. 47 Федерального закона N 131-ФЗ порядок вступления в силу муниципальных правовых актов устанавливается самостоятельно уставом муниципального образования. Если в соответствии с ч. 1 ст. 17 Федерального закона N 154-ФЗ порядок формирования органов местного самоуправления, компетенция, подотчетность, сроки полномочий, вопросы организации и деятельности органов местного самоуправления определялись уставами муниципальных образований в соответствии с законами субъектов Федерации, то согласно ч. 3 ст. 34 Федерального закона N 131-ФЗ эти вопросы определяются только уставом муниципального образования. По прежнему закону (ч. 1 ст. 27) порядок организации и осуществления территориального общественного самоуправления определялся уставом муниципального образования в соответствии с законами субъекта Федерации. По новому Закону (ч. 11 ст. 27) порядок организации и осуществления территориального общественного самоуправления определяется уставом муниципального образования и (или) нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования без законодательного участия субъекта Федерации и т.д.

Перевод законодательного регулирования ряда вопросов местного самоуправления с регионального на федеральный уровень предполагал выяснение целесообразности такой меры в ходе законодательного процесса. Этот вопрос обсуждался в общей форме еще при прохождении в Государственной Думе проекта федерального закона N 95-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», в котором определялись полномочия органов государственной власти субъекта Федерации по всем предметам совместного ведения. Необходимость нового подхода к разграничению полномочий федерального центра и субъектов Федерации в установлении общих принципов организации местного самоуправления трактовалась в контексте общей проблемы совершенствования федеративных отношений.

Исчерпывающее определение компетенции органов государственной власти субъектов Федерации в регулировании вопросов местного самоуправления не является задачей указанного Закона. Это составляет цель Федерального закона N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», и потому вопрос об изменении конкретных законодательных полномочий субъектов Федерации в сфере местного самоуправления более полно был раскрыт при прохождении в Государственной Думе проекта именно этого закона.

Хотя всестороннего обсуждения законопроекта в первом чтении, как отмечалось выше, не получилось, первый же вопрос, заданный докладчику, представлявшему проект, касался соотношения регулятивных полномочий в сфере местного самоуправления федерального центра и регионов. Не вмешивается ли федеральный центр проектом закона в полномочия законодательных органов субъекта Федерации? Может быть, это их право — решать, как и каким образом регулировать вопросы местного самоуправления?

Приводя аргументы в пользу проекта, докладчик заявил, что Конституция РФ не устанавливает степень детального регулирования на федеральном уровне вопросов местного ведения. Это зависит от конкретной сферы общественных отношений. Что касается регулирования местного самоуправления, то конкретные федеральные механизмы, которые обеспечивали бы реализацию положений действующего закона о местном самоуправлении, отсутствуют. Только в 30% регионов местное самоуправление соответствует Конституции и действующему закону. Необходим новый закон, который дал бы максимальные федеральные гарантии утверждения местного самоуправления на всей территории Российской Федерации.

Законодательные органы регионов выступили за изменение соотношения регулятивных полномочий федерального центра и субъектов Федерации в сфере местного самоуправления, за то, чтобы все было максимально урегулировано в федеральном законе. Они утверждали, что им сложно на региональном уровне отрегулировать эти вопросы так, чтобы местное самоуправление было на всей территории России.

Позднее, на парламентских слушаниях, где обсуждался проект федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», уже принятый в первом чтении, отмечалось, что «этот закон должен предоставить право субъектам Федерации законодательствовать в отношении местного самоуправления в той степени, в какой это необходимо для учета географических, социальных, демографических особенностей субъектов Федерации. Это прежде всего касается границ территорий муниципальных образований, придания статуса конкретным муниципалитетам. Во всем остальном федеральный закон должен найти четкие и ясные ответы на те вопросы, которые возникают в нынешней практике и у субъектов Федерации, и у органов местного самоуправления. Признавая, что вопрос о полномочиях субъектов Федерации в сфере местного самоуправления является дискуссионным, выступавшие отмечали, что на самых широких правах субъектов Федерации настаивает исполнительная власть регионов, а законодательная просит детальней отрегулировать все вопросы, потому что при законотворчестве в субъектах Федерации возникают противоречия, разные толкования действующего закона.

Таким образом, имея в виду, что Россия является федеративным государством, законодательное регулирование вопросов местного самоуправления осуществляется как на федеральном, так и на региональном уровне.

Соотношение этого регулирования не является постоянной величиной, во-первых, потому, что в Конституции отсутствует определение меры участия федеральных и региональных органов в данном регулировании и, во-вторых, потому, что неизменной такая мера не может быть в силу изменения влияющих на нее политических, экономических и социальных условий.

Условия, существовавшие при принятии Федерального закона N 154-ФЗ в августе 1995 г., отличались от условий принятия Федерального закона N 131-ФЗ. Поэтому новый Закон внес изменения в соотношение федерального и регионального регулирования вопросов местного самоуправления. В этом отношении он примечателен централизацией федерального законодательного регулирования в данной сфере.

Смотрите так же:

  • Как оформить ребёнка не находясь в браке Всё о том, как подать на алименты на себя и ребенка, находясь в браке или после развода: как это может сделать бывший муж в свою пользу? Среди многих родителей бытует ошибочное мнение, что алименты возможно оформить лишь на своих детей, однако это не […]
  • Срок предъявления иска ответчику Процедура подачи иска и рассмотрения дела Процедуре обращения в суд обязательно должно предшествовать рассмотрение вопроса о сроках исковой давности обращения в суд, установленные в Главе 12 Гражданского кодекса РФ (далее - ГК РФ). Исковой давностью […]
  • Кому жаловаться на нотариуса Жалоба на нотариуса. Куда пожаловаться на нотариуса? Опубликовано: 17.03.2012. Рубрика: Нотариат Хотя бы раз в жизни в нотариальную контору наверняка приходилось заглядывать каждому человеку. В зависимости от сложности решаемого вопроса общение с нотариусом […]
  • Выплаты пенсий переселенцам в 2018 году Выплата пенсии переселенцам из зоны АТО Тяжёлая геополитическая ситуация в стране заставила многих граждан разных возрастов покинуть свои дома на неопределенный срок. И многие люди преклонного возраста, впопыхах покидая свои дома, остались без денежных […]
  • Исправляем документы через суд Истребование документов через суд Как показывает отечественная юридическая практика, часто встречаются случаи, когда акционерные общества, товарищества, кооперативы и другие организации не предоставляют своим участникам или членам необходимые документы о […]
  • Ст 39 федерального закона о государственном кадастре недвижимости Согласование границ земельного участка с соседями при межевании О том, как проходит этот этап межевания, рассказывается в статьях 38–49 Федерального закона 221-ФЗ «О государственном кадастре недвижимости», а также в статьях Земельного кодекса РФ. В законе и […]
  • Понятие снятие судимости Понятие судимости. Погашение и снятие судимости (стр. 1 из 6) Одним из внутренн их условий, обесп ечивающих высокую степ ень эффе ктивн ости деятельности системы уголовн ой юсти ции, является ее органи зационное соверше нств о. Си стема д олжна ги бко […]
  • Закон водопроводной воды За некачественную воду можно не платить ЗА НЕКАЧЕСТВЕННУЮ ВОДУ МОЖНО НЕ ПЛАТИТЬ Общеизвестно, что человек не может обойтись без воды. Люди пьют воду, используют для приготовления пищи, в целях гигиены (моются, стирают белье, моют полы и т.д.). Широко […]